达州市城市管理相对集中行政处罚权规定
四川省达州市人民政府
《达州市城市管理相对集中行政处罚权规定》
《达州市城市管理相对集中行政处罚权规定》已经2011年12月28日达州市人民政府第12次常务会议修订通过，现将修订后的《达州市城市管理相对集中行政处罚权规定》公布，自2012年1月1日起施行。
市长：
二○一一年十二月二十九日
达州市城市管理相对集中行政处罚权规定
第一章 总 则
第一条 为了规范城市管理行政执法行为，提高城市管理工作效率和水平，维护公民、法人和其他组织合法权益，促进达州社会经济发展，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）、《四川省人民政府贯彻实施国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定的通知》（川府发〔2003〕3号）、《四川省人民政府关于在达州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（川府函〔2008〕54号）、《四川省人民政府关于扩展达州市城市管理相对集中行政处罚权范围的批复》（川府函〔20011〕234号）及其他有关法律、法规、规章规定，结合达州市实际，制定本规定。
第二条 本规定所称城市管理相对集中行政处罚权，是指依据行政处罚法和国务院有关规定，经省人民政府决定，由市城市管理行政执法部门依法集中行使城市管理领域相关部门全部或者部分行政处罚权。
第三条 本规定适用于市城市规划区内的通川区东城街道办事处、西城街道办事处、朝阳街道办事处、莲花湖管委会、西外镇、北外镇，复兴镇部分区域（秦巴物流园区规划范围）和达县南外镇行政辖区、河市镇集镇规划区及四川达州经济开发区范围。
第四条 城市管理行政执法实行市人民政府统一领导、统一指挥、统一管理的体制。
第五条 城市管理行政执法应当遵循合法、合理、公正、公开和罚缴分离原则，坚持执法与服务、处罚与教育、管理与疏导相结合，做到严格执法、规范执法、文明执法。
第六条 具有城市管理职能的行政部门在开展相关执法活动中，应互通信息、相互协作、密切配合。
第七条 公民、法人或者其他组织应当支持和监督市城市管理行政执法部门依照本规定履行职责，不得妨碍其依法执行职务。
公民、法人或者其他组织对市城市管理行政执法部门作出的具体行政行为不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
公民、法人或者其他组织认为市城市管理行政执法部门及其执法人员违法行使职权，侵犯其合法权益的，有权依法要求给予赔偿。
第二章 执法职责
第八条 市城市管理行政执法部门是市人民政府实施城市管理行政执法的行政机关，负责本规定确定区域内的城市管理行政执法工作，并对各县（市）城市管理行政执法工作实施业务指导和监督。
市城市管理行政执法部门下设的达县城市管理行政执法机构，在达县除四川达州经济开发区管辖范围外的南外镇行政辖区、河市镇集镇规划区范围内，以市城市管理行政执法部门的名义开展城市管理行政执法工作，实行市城市管理行政执法部门与达县人民政府双重领导。
第九条 市城市管理行政执法部门根据市人民政府的决定，依照有关法律、法规、规章的规定，集中行使以下城市管理行政执法职责：
（一）行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；
（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；
（三）行使城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；
（四）行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；
（五）行使环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权，其范围是对以下违法行为的行政处罚权：社会生活噪声污染和建筑施工噪声污染，建筑施工扬尘污染，餐饮服务业油烟污染，在公共场所烧烤食品、散烧原煤、焚烧杂物，在城市建成区内排放生活污水，未采取防燃、防尘措施在人口集中地区存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、砂石、灰土等物料，不按规定倾倒、堆放、贮存、清运、处置城市生活垃圾，施工单位不及时清运、处置建筑施工过程中产生的垃圾以及运输过程中沿途丢弃、遗撒固体废物，拒绝环境噪声现场检查或者在被检查时弄虚作假的行为；
（六）行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无固定经营场所的无照商贩的行政处罚权；
（七）行使食品安全管理方面法律、法规、规章规定的对城市无证餐饮摊点的行政处罚权；
（八）行使公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对非机动车侵占城市道路行为的行政处罚权；
（九）行使城市房地产管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；
（十）行使城市建筑施工管理方面法律、法规、规章规定的对未取得建筑工程施工许可证擅自施工行为的行政处罚权；
（十一）行使城市建筑室内装饰装修管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;
（十二）履行市人民政府规定的其他职责。
经省人民政府批准由市城市管理行政执法部门集中行使的行政处罚权，除前款规定交由市城市管理行政执法部门集中行使的外，其余的仍暂由原行政执法部门行使。
第十条 市城市管理行政执法部门在执法活动中，可以依法采取下列措施：
（一）进入现场进行调查、检查；
（二）查阅、调阅、复制、拍摄有关证据材料，抽样取证或者登记保存有关证据；
（三）查封、扣押与违法行为有关的财物；
（四）依法拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；
（五）法律、法规、规章规定的其他措施。
第十一条 本规定集中交由市城市管理行政执法部门行使的行政处罚权，在规定区域内其他市级及通川区、达县相关职能部门（包括法律法规授权的组织）不再行使；仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效。
在规定区域内本规定未明确交由市城市管理行政执法部门行使的行政处罚权，仍然由相关职能部门（包括法律法规授权的组织）行使，市城市管理行政执法部门不得行使；否则，作出的行政处罚决定一律无效。
第十二条 市人民政府法制机构负责对城市管理行政执法工作的指导和监督，纠正违法或不当的执法行为，协调处理城市管理行政执法工作中发生的行政执法争议。
第十三条 住房和城乡规划建设、国土资源、环境保护、公安、卫生、食品药品监督管理、工商、交通运输、水务等相关部门应当依据各自职责，共同做好城市管理行政执法工作。
相关部门（包括法律法规授权的组织）依法履行的城市行政管理和监督职责，不因行政处罚权的相对集中行使而改变。
第三章 违反城市管理规定的行为和处罚
第一节 违反市容环境卫生管理规定的行为和处罚
第十四条 禁止在临街建筑立面上搭建建（构）筑物、设置除门牌店招以外的户外广告牌匾；擅自在街道两侧和公共场地、堆放物料、搭建建（构）筑物或其他设施、设置户外广告牌，影响市容的，责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施，并可处以罚款。
第十五条 有下列行为之一的，责令改正或者限期清除；拒不改正或者清除的，代为清除，其费用由违法行为人承担。可以并处50元以上200元以下罚款：
（一）在临街建筑屋顶、阳台、平台、外走廊及窗外违章搭建、堆放、吊挂影响市容市貌物品的，在临街建筑立面擅自安装外置防护栏、花架（台）、遮雨（阳）蓬或者不规范安装空调室外机及向街路敞排、滴漏空调冷凝水的，临街商家（单位）越门伸杆搭蓬、晾晒衣物、摆设垃圾器具的；
（二）在城镇道路、建（构）筑物、树木及其他设施上涂写、刻画，擅自张贴广告、墙报、标语和海报等宣传品的；
（三）早市、夜市、摊区、临时农副产品市场不定时定点经营，不保持摊位整洁，收市时不将垃圾、污渍清理干净的。临时饮食摊点不采取有效措施防止油污、污水和垃圾污染环境的。餐饮、农产品等易产生垃圾的摊位不配置垃圾收集容器，保持摊点干净和卫生的。
第十六条 城乡环境综合治理责任区的责任人不履行义务，责任区的容貌秩序、环境卫生未达到有关标准的，予以警告，责令改正；拒不改正的，可以对个人处100元以上200元以下罚款，对单位处500元以上2000元以下罚款，或者建议其上级主管部门对直接责任人及其主管人员给予处分。
第十七条 建筑施工现场未按照规定设置隔离护栏、警示标志和施工铭牌的；施工现场材料、机具放置不整齐的；施工中未采取封闭、降尘、降噪等措施控制扬尘、噪声等污染的，产生的废弃物不及时清运的；工程竣工后不及时清理和平整场地的，责令限期改正，逾期不改正的，处1万元以上5万元以下罚款。
第十八条 在城镇住宅区内饲养家禽家畜的，饲养宠物和信鸽影响环境卫生和周围居民正常生活的，责令改正或者限期清除；拒不改正或者清除的，代为清除，其费用由违法行为人承担。可以并处50元以上200元以下罚款。
第十九条 擅自占用道路、桥梁、人行天桥、地下通道、广场及其他公共场所设摊经营、拍卖、兜售物品或堆放广告牌匾、灯箱、气标、气柱、气拱门等物料，经批准设置的早市、夜市、摊区、临时农副产品市场等，未按照规定的地点、时限、范围有序经营，影响容貌和环境卫生的，责令改正或者清除；拒不改正或者清除的，代为清除，其费用由违法行为人承担；情节严重或者造成严重后果的，并处个人50元以上200元以下罚款，单位500元以上2000元以下罚款。
第二十条 单位或个人损毁、盗窃、占用城乡环境卫生设施设备，擅自关闭、拆除、迁移或者改变城乡环境卫生设施设备用途的，责令限期改正，并处2000元以上1万元以下罚款，依法承担相应民事赔偿责任；违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的，由公安机关予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十一条 建筑垃圾、工业垃圾、医疗卫生垃圾、有毒有害垃圾、危险废弃物及放射性污染物等特种垃圾未按照国家规定的标准分类处置，混入生活垃圾收集站、收集容器和垃圾消纳处置场等的，责令改正、采取补救措施，可以并处2000元以上1万元以下罚款。
第二十二条 将危险废物混入建筑垃圾的，责令限期改正，给予警告，对违法单位处3000元以下罚款，对违法个人处200元以下罚款。
第二十三条 未依法取得城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处置服务许可证，擅自从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处置活动的，责令停止违法行为，并处3万元罚款。
第二十四条 未经核准擅自处置建筑垃圾或者处置超出核准范围的建筑垃圾的，责令限期改正，给予警告，对施工单位处1万元以上10万元以下罚款，对建设单位、运输建筑垃圾的单位处5000元以上3万元以下罚款。
第二十五条 施工单位未及时清运工程施工过程中产生的建筑垃圾，造成环境污染的，责令限期改正，给予警告，处5000元以上5万元以下罚款。
施工单位将建筑垃圾交给个人或者未经核准从事建筑垃圾运输的单位处置的，责令限期改正，给予警告，处1万元以上10万元以下罚款。
第二十六条 处置建筑垃圾的单位在运输过程中沿途丢弃、遗撒建筑垃圾的，责令限期改正，给予警告，处5000元以上5万元以下罚款。
从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输的企业在运输过程中沿途丢弃、遗撒生活垃圾的，责令停止违法行为，限期改正，处5000元以上5万元以下罚款。
第二十七条 任何单位和个人随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾的，责令限期改正，给予警告，并对违法单位处5000元以上5万元以下罚款，对违法个人处200元以下罚款。
随意倾倒、抛洒、堆放城市生活垃圾的，责令停止违法行为，限期改正，对违法单位处以5000元以上5万元以下的罚款，对违法个人处以200元以下的罚款。
第二十八条 擅自设立弃置场受纳建筑垃圾的，责令限期改正，给予警告，对违法单位处5000元以上1万元以下罚款，对违法个人处3000元以下罚款。
第二十九条 建筑垃圾储运消纳场受纳工业垃圾、生活垃圾和有毒有害垃圾的，责令限期改正，给予警告，处5000元以上1万元以下罚款。
第三十条 经批准从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输的企业，未经批准擅自停业、歇业的，责令限期改正，并可处1万元以上3万元以下罚款，造成损失的，依法承担赔偿责任。
经批准从事城市生活垃圾经营性处置的企业，未经批准擅自停业、歇业的，责令限期改正，并可处5万元以上10万元以下罚款，造成损失的，依法承担赔偿责任。
第三十一条 未经批准擅自关闭、闲置或者拆除城市生活垃圾处置设施、场所的，责令停止违法行为，限期改正，处1万元以上10万元以下罚款。
第三十二条 建设施工单位在城区内现场搅拌混凝土、砂浆的，责令限期改正，逾期不改正的，处1万元以上5万元以下罚款。
第三十三条 城市道路上行驶的各种机动车辆应当保持车容整洁。运载垃圾、泥土、砂石、水泥、混凝土、灰浆、煤炭等易飘洒物和液体的机动车辆，未采取外层覆盖或者密闭措施，造成泄漏遗撒或者违规倾倒的，责令清除改正；代为清除的，其费用由违法行为人承担；并处1000元以上5000元以下罚款。
第三十四条 单位或者个人有下列影响城市环境卫生行为之一的，责令改正或者清除；拒不改正或者清除的，代为清除，其费用由违法行为人承担；情节严重或者造成严重后果的，并处个人50元以上200元以下罚款，单位500元以上2000元以下罚款：
（一）随地吐痰、吐口香糖，乱扔烟蒂、纸屑、果皮及食品包装等废弃物以及随地便溺的；
（二）从车辆内或者建（构）筑物上向外抛掷杂物、废弃物的；
（三）在非指定地点倾倒垃圾、污水、粪便等废弃物或者将废弃物扫入、排入城市排水沟、地下管道的；
（四）在住宅区内从事产生废气、废水、废渣的经营活动，影响居民正常生活的；
第三十五条 凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，责令限期改造或者拆除；逾期未改造或者拆除的，由市城市管理行政执法部门依法强制拆除或申请人民法院强制执行。
第二节 违反城市规划管理规定的行为和处罚
第三十六条 未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证及其附件、附图规定内容进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，责令停止建设；尚可采取改正措施消除对城市规划实施的影响的，责令限期改正，处建设工程造价5%以上10%以下的罚款。
违反城市规划控制性详细规划、修建性详细规划及国家、地方城市规划严格要求的技术标准进行建设，或者擅自占用城市规划确定或已建成的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地进行建设，无法采取改正措施消除对城市规划实施的影响的，责令限期拆除，不能拆除的，没收违法建筑物、构筑物或违法收入，可以并处建设工程造价10%以下的罚款。
第三十七条 建设单位或个人有下列情形之一的，责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价1倍以下的罚款：
（一）未经批准进行临时建设的；
（二）未按照批准内容、用途进行临时建设的；
（三）临时建筑物、构筑物等超过批准期限不自行拆除的；
（四）建设单位或者个人改变经批准的临时建（构）筑物使用性质或者转让、出租、抵押等的。
第三十八条 建设单位或者个人未经验线擅自开工建设的，责令停止建设，限期改正，可以并处5万元以上10万元以下的罚款。
第三十九条 市城市管理行政执法部门作出责令停止建设或者限期拆除决定后，违法建设单位或者个人不停止建设或者逾期不拆除的，市城市管理行政执法部门可以依法采取查封施工现场、强制拆除等措施。
对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，由市城市管理行政执法部门依法强制拆除。
第四十条 建设工程未经规划核实或者经核实不符合规划条件和规划许可内容，建设单位擅自组织竣工验收的，责令限期改正；逾期不改正的，处5万元以上10万元以下的罚款。
第四十一条 建设单位未在建设工程竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料的，责令限期补报；逾期不补报的，处1万元以上5万元以下罚款。
第四十二条 城乡规划编制单位超越资质等级许可范围和未取得资质承揽城乡规划编制任务或者违反国家、省有关标准编制城乡规划，勘测单位、设计单位违反城乡规划和国家、省有关标准进行勘测、设计的，责令限期改正，处合同约定的规划编制费或勘测、设计费1倍以上2倍以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，由原发证机关降低资质等级或者吊销资质证书；造成损失的，依法承担赔偿责任。
第三节 违反城市绿化管理规定的行为和处罚
第四十三条 擅自砍伐、损坏城市树竹花草的，责令赔偿损失，视其情节给予批评教育或并处赔偿金额2倍以下的罚款。
损坏城市园林绿化设施的，责令停止侵害、按重置价赔偿损失，可并处10元至50元的罚款。
第四十四条 擅自砍伐、迁移古树名木或者因养护不善，致使古树名木受到损伤或者死亡的，责令停止侵害，赔偿损失，追缴非法所得，对直接责任人处以每株树木1000元以下罚款，对直接责任单位处以每株树木5万元以下罚款。
第四十五条 单位或个人侵占、毁损、围挡园林绿地的，责令限期改正，并处2000元以上1万元以下罚款，依法承担相应民事赔偿责任；违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的，由公安机关予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
临时占用城市园林绿地超过批准期限的，责令限期归还，并按所占面积处以绿地占用费2倍罚款。
第四十六条 无故不履行城市植树义务的，不履行“门前三包”责任区绿化及设施管护等其他绿化义务的，给予批评教育，责令限期加倍补栽；逾期拒不补栽的，可责令加倍交纳绿化费。
第四节 违反市政公用设施管理规定的行为和处罚
第四十七条 有下列行为之一的，责令限期改正，可处以2万元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任：
（一）擅自挖掘城市道路及附属设施的；
（二）履带车、铁轮车或者超重、超高、超长车辆擅自在城市道路上行驶的；
（三）机动车在桥梁或者非指定的城市道路上试刹车的；
（四）擅自在城市道路上建设建筑物、构筑物的；
（五）擅自在桥梁或者路灯设施上设置广告牌或者其他挂浮物的；
（六）在桥梁上架设压力在4公斤/平方厘米（0.4兆帕）以上的煤气管道、10千伏以上的高压电力线和其他易燃易爆管线的；
（七）未对设在城市道路上的各种管线的检查井、箱盖或者城市道路附属设施的缺损及时补缺或者修复的；
（八）未在城市道路施工现场设置明显标志和安全防围设施的；
（九）占用城市道路期满或者挖掘城市道路后，不及时清理现场的；
（十）依附于城市道路建设各种管线、杆线等设施，不按照规定办理批准手续的；
（十一）紧急抢修埋设在城市道路下的管线，不按照规定补办批准手续的；
（十二）未按照批准的位置、面积、期限占用或者挖掘城市道路，或者需要移动位置、扩大面积、延长时间，未提前办理变更审批手续的；
（十三）其他损害、侵占城市道路的行为。
第四十八条 任何单位和个人违反城市照明管理规定，实施下列行为之一的，责令限期改正，对个人处以200元以上1000元以下的罚款；对单位处以1000元以上3万元以下的罚款；造成损失的，依法赔偿损失。
（一）在城市照明设施上刻划、涂污；
（二）在城市照明设施安全距离内，擅自植树、挖坑取土或者设置其他物体，或者倾倒含酸、碱、盐等腐蚀物或者具有腐蚀性的废渣、废液；
（三）擅自在城市照明设施上张贴、悬挂、设置宣传品、广告；
（四）擅自在城市照明设施上架设线缆、安置其它设施或者接用电源；
（五）擅自迁移、拆除、利用城市照明设施；
（六）其他可能影响城市照明设施正常运行的行为。
第四十九条 占用公共道路和公共场所从事车辆修理、清洗、装饰和再生资源回收的，责令改正，恢复原状，并处500元以上2000元以下罚款。
第五节 违反房地产管理规定的行为和处罚
第五十条 未取得资质等级证书或者超越资质等级从事房地产开发经营的，责令限期改正，处5万元以上10万元以下罚款；逾期不改正的，由工商行政管理部门吊销营业执照。
第五十一条 房地产开发企业将未经验收的房屋交付使用的，责令限期补办验收手续；逾期不补办验收手续的，并处10万元以上30万元以下罚款。由房地产开发主管部门组织有关部门和单位进行验收。
第五十二条 房地产开发企业将验收不合格的房屋交付使用的，责令限期返修，并处交付使用的房屋总造价2％以下的罚款；情节严重的，由工商行政管理部门吊销营业执照；给购买人造成损失的，应当依法承担赔偿责任；造成重大伤亡事故或者其他严重后果，涉嫌犯罪的，移送司机关依法查处。
第五十三条 房地产开发企业将不合格按合格验收的商品房擅自交付使用的，责令改正，处工程合同价款2％以上4％以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。
第五十四条 擅自预售商品房的，责令停止违法行为，没收违法所得，可以并处已收取的预付款1％以下的罚款。
第五十五条 开发企业不按规定使用商品房预售款项的，责令限期纠正，并可处以违法所得3倍以下但不超过3万元的罚款。
第五十六条 开发企业隐瞒有关情况、提供虚假材料，或者采用欺骗、贿赂等不正当手段取得商品房预售许可的，责令停止预售，撤销商品房预售许可，并处3万元罚款。
第五十七条 未取得房地产开发企业资质证书，擅自销售商品房的，责令停止销售活动，处5万元以上10万元以下罚款。
第五十八条 房地产开发企业在未解除商品房买卖合同前，将作为合同标的物的商品房再行销售给他人的，处以警告，责令限期改正，并处2万元以上3万元以下罚款；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法查处。
第五十九条 房地产开发企业未按规定将测绘成果或者需要由其提供的办理房屋权属登记的资料报送房地产行政主管部门的，处以警告，责令限期改正，并可处以2万元以上3万元以下罚款。
第六十条 房地产开发企业在销售商品房中有下列行为之一的，处以警告，责令限期改正，并可处以1万元以上3万元以下罚款：
（一）未按照规定的现售条件现售商品房的；
（二）未按照规定在商品房现售前将房地产开发项目手册及符合商品房现售条件的有关证明文件报送房地产开发主管部门备案的；
（三）返本销售或者变相返本销售商品房的；
（四）采取售后包租或者变相售后包租方式销售未竣工商品房的；
（五）分割拆零销售商品住宅的；
（六）不符合商品房销售条件，向买受人收取预订款性质费用的；
（七）未按照规定向买受人明示《商品房销售管理办法》、《商品房买卖合同示范文本》、《城市商品房预售管理办法》的；
（八）委托没有资格的机构代理销售商品房的。
第六十一条 房地产中介服务机构代理销售不符合销售条件的商品房的，处以警告，责令停止销售，并可处以2万元以上3万元以下罚款。
第六十二条 有下列情形之一的房屋不得出租，违者，责令限期改正，对没有违法所得的，可处以5000元以下罚款；对有违法所得的，可处以违法所得1倍以上3倍以下但不超过3万元的罚款：
（一）属于违法建筑的；
（二）不符合安全、防灾等工程建设强制性标准的；
（三）违反规定改变房屋使用性质的；
（四）法律、法规规定禁止出租的其他情形。
第六十三条 出租有下列情形之一的房屋的，责令限期改正，逾期不改正的，可处以5000元以上3万元以下罚款：
（一）出租住房的，不以原设计的房间为最小出租单位，人均租住建筑面积低于当地人民政府规定的最低标准；
（二）将厨房、卫生间、阳台和地下储藏室出租供人员居住。
第六十四条 有下列行为之一的，责令限期改正；个人逾期不改正的，处以1000元以下罚款；单位逾期不改正的，处以1000元以上1万元以下罚款：
（一）房屋租赁合同订立后30日内，房屋租赁当事人未到租赁房屋所在地市、县人民政府建设（房地产）主管部门办理房屋租赁登记备案的；
（二）房屋租赁登记备案内容发生变化、续租或者租赁终止的，当事人未在30日内到原租赁登记备案的部门办理房屋租赁登记备案的变更、延续或者注销手续的。
第六十五条 违反物业管理规定，住宅物业的建设单位未通过招投标的方式选聘物业服务企业或者未经批准，擅自采用协议方式选聘物业服务企业的，责令限期改正，给予警告，可以并处10万元以下的罚款。
第六十六条 违反物业管理规定，建设单位擅自处分属于业主的物业共用部位、共用设施设备的所有权或者使用权的，处5万元以上20万元以下的罚款；给业主造成损失的，依法承担赔偿责任。
第六十七条 违反物业管理规定，不移交有关资料的，责令限期改正；逾期仍不移交有关资料的，对建设单位、物业服务企业予以通报，处1万元以上10万元以下的罚款。
第六十八条 违反物业管理规定，未取得资质证书从事物业管理的，没收违法所得，并处5万元以上20万元以下的罚款；给业主造成损失的，依法承担赔偿责任。
以欺骗手段取得资质证书的，没收违法所得，并处5万元以上20万元以下的罚款，并由颁发资质证书的部门吊销资质证书。
第六十九条 违反物业管理规定，物业服务企业聘用未取得物业管理职业资格证书的人员从事物业管理活动的，责令停止违法行为，处5万元以上20万元以下的罚款；给业主造成损失的，依法承担赔偿责任。
第七十条 违反物业管理规定，物业服务企业将一个物业管理区域内的全部物业管理一并委托给他人的，责令限期改正，处委托合同价款30%以上50%以下的罚款；情节严重的，由颁发资质证书的部门吊销资质证书。委托所得收益，用于物业管理区域内物业共用部位、共用设施设备的维修、养护，剩余部分按照业主大会的决定使用；给业主造成损失的，依法承担赔偿责任。
第七十一条 违反物业管理规定，挪用专项维修资金的，依法追回挪用的专项维修资金，给予警告，没收违法所得，可以并处挪用数额2倍以下的罚款；物业服务企业挪用专项维修资金，情节严重的，并由颁发资质证书的部门吊销资质证书；构成犯罪的，依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的刑事责任。
第七十二条 违反物业管理规定，建设单位在物业管理区域内不按照规定配置必要的物业管理用房的，责令限期改正，给予警告，没收违法所得，并处10万元以上50万元以下的罚款。
第七十三条 违反物业管理规定，未经业主大会同意，物业服务企业擅自改变物业管理用房的用途的，责令限期改正，给予警告，并处1万元以上10万元以下的罚款；有收益的，所得收益用于物业管理区域内物业共用部位、共用设施设备的维修、养护，剩余部分按照业主大会的决定使用。
第七十四条 违反物业管理规定，有下列行为之一的，责令限期改正，给予警告，个人处1000元以上1万元以下的罚款；单位处5万元以上20万元以下的罚款。所得收益，用于物业管理区域内物业共用部位、共用设施设备的维修、养护，剩余部分按照业主大会的决定使用：
（一）擅自改变物业管理区域内按照规划建设的公共建筑和共用设施用途的；
（二）擅自占用、挖掘物业管理区域内道路、场地，损害业主共同利益的；
（三）擅自利用物业共用部位、共用设施设备进行经营的。
第七十五条 物业管理企业超越资质等级承接物业管理业务的，由县级以上地方人民政府房地产主管部门予以警告，责令限期改正，并处1万元以上3万元以下的罚款。
物业管理企业不依法履行下列义务的，责令其限期改正；逾期不改正或者严重侵犯业主、使用人权益的，处３万元以下罚款；情节严重的，降低直至取消物业管理企业资质：
（一）全面履行物业管理委托合同，及时提供优质物业管理服务，提高物业管理水平；
（二）接受业主管理委员会的监督，定期向业主管理委员会报告工作；
（三）组织开展社区综合服务和健康有益的娱乐活动；
（四）加强内部管理，建立健全物业维修费用收支记录等管理制度；
（五）接受物业管理主管部门等有关部门和住宅所在地人民政府的指导监督。
第七十六条 物业管理企业无正当理由不参加资质年检的，责令其限期改正，可处1万元以上3万元以下的罚款。
第七十七条 物业管理企业出租、出借、转让资质证书的，予以警告，责令限期改正，并处1万元以上3万元以下的罚款。
第七十八条 物业管理企业不按照物业管理企业资质管理的规定及时办理资质变更手续的，责令限期改正，可处2万元以下的罚款。
第七十九条 违反房地产经纪管理的规定，有下列行为之一的，责令限期改正，记入信用档案；对房地产经纪人员处以1万元罚款；对房地产经纪机构处以1万元以上3万元以下罚款：
（一）房地产经纪人员以个人名义承接房地产经纪业务和收取费用的；
（二）房地产经纪机构提供代办贷款、代办房地产登记等其他服务，未向委托人说明服务内容、收费标准等情况，并未经委托人同意的；
（三）房地产经纪服务合同未由从事该业务的一名房地产经纪人或者两名房地产经纪人协理签名的；
（四）房地产经纪机构签订房地产经纪服务合同前，不向交易当事人说明和书面告知规定事项的；
（五）房地产经纪机构未按照规定如实记录业务情况或者保存房地产经纪服务合同的。
第八十条 房地产经纪机构擅自对外发布房源信息的，责令限期改正，记入信用档案，取消网上签约资格，并处以1万元以上3万元以下罚款。
第八十一条 房地产经纪机构违反房地产经纪管理办法的规定，擅自划转客户交易结算资金的，责令限期改正，取消网上签约资格，处以3万元罚款。
第八十二条 房地产经纪机构和房地产经纪人员有下列行为之一的，责令限期改正，记入信用档案；对房地产经纪人员处以1万元罚款；对房地产经纪机构，取消网上签约资格，处以3万元罚款：
（一）以隐瞒、欺诈、胁迫、贿赂等不正当手段招揽业务，诱骗消费者交易或者强制交易；
（二）泄露或者不当使用委托人的个人信息或者商业秘密，谋取不正当利益；
（三）为交易当事人规避房屋交易税费等非法目的，就同一房屋签订不同交易价款的合同提供便利；
（四）改变房屋内部结构分割出租；
（五）侵占、挪用房地产交易资金；
（六）承购、承租自己提供经纪服务的房屋；
（七）为不符合交易条件的保障性住房和禁止交易的房屋提供经纪服务；
（八）法律、法规禁止的其他行为。
第六节 违反环境保护管理规定的行为和处罚
第八十三条 有下列行为之一的，责令改正，可并处50元以上200元以下罚款：
（一）在医疗区、文教科研区、机关办公区或者居民住宅为主的区域内使用高音广播喇叭的；
（二）在城市市区街道、广场、公园等公共场所组织娱乐、集会等活动，使用音响器材，产生干扰周围生活环境的过大音量的；
（三）在已竣工交付使用的住宅楼内装修装饰，未采取限制作业时间等有效措施，发出严重干扰周围居民生活的环境噪声的。
第八十四条 有下列行为之一的，责令改正，可以并处2万元以下罚款：
（一）在商业经营活动中使用高音广播喇叭或者采用高噪声的方法招揽顾客的；
（二）在商业经营活动中使用空调器、冷却器等可能产生环境噪声污染的设备、设施的，其经营管理者未采取适当措施，使其边界噪声超过国家规定的环境噪声排放标准的；
（三）经营中的文化娱乐场所，其管理者未采取有效措施，致使其边界噪声超过国家规定的环境噪声排放标准的；
（四）在城市医疗区、文教科研区、机关办公区或居民住宅为主的区域内，晚22时至次日凌晨6时期间进行产生环境噪声污染的建筑施工作业的，但抢修作业、抢险作业、生产工艺要求及县级以上人民政府或相关部门证明有特殊需要必须连续作业的除外。
第八十五条 拒绝执法部门依法进行环境噪声现场检查或者在被检查时弄虚作假的，可以根据不同情节，给予警告或者处以5万元以下罚款。
第八十六条 在人口集中区和其他依法需要保护的区域内，焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体物质的，责令停止违法行为，处2万元以下罚款。
在露天场所、垃圾收集容器内或人口集中区和其他依法需要保护的地方，露天焚烧秸杆、落叶、垃圾或者其他废弃物以及熏制腌腊制品等产生烟尘污染的物质的，责令改正或者清除；拒不改正或者清除的，代为清除，其费用由违法行为人承担；情节严重或者造成严重后果的，并处个人五十元以上二百元以下罚款，单位五百元以上二千元以下罚款。
擅自在城市道路、广场、游园、车站、码头等公共场所烧烤食品的，责令停止违法行为，处200元以下罚款。
第八十七条 城市饮食服务业排放油烟和烟尘的，未安装净化装置和除尘设施，使排放的污染物未达到规定的排放标准的，责令限期改正，逾期不改正的，处以500元以上2000元以下罚款。
第八十八条 建设施工或者从事其他产生扬尘污染的活动，未采取有效扬尘防治措施，致使大气环境受到污染的，责令限期改正，处2万元以下罚款，对逾期仍未达到当地环境保护规定要求的，可责令其停工整顿。
第八十九条 有下列行为之一的，责令停止违法行为，限期改正，可以处5万元以下罚款：
（一）未采取有效污染防治措施，向大气排放非工业粉尘的；
（二）未采取密闭或者其它防护措施，运输、装卸、贮存粉尘物质的；
（三）餐饮服务业的经营者未采取有效污染防治措施，致使排放的油烟对附近居民的居住环境造成污染的。
第九十条 畜禽屠宰、规模养殖业主随意倾倒、堆放、丢弃固体废物，造成环境污染的，责令限期改正，可以处5万以下罚款。
第九十一条 在城市排水设施覆盖的区域内将非工业污水直接排入水体的，责令限期整改，拒不整改的，处直接责任人1000元以上1万元以下罚款，处责任单位10万元以上30万元以下罚款。
第九十二条 对城区餐饮服务企业未使用天然气、液化石油气、电或者其他清洁能源，仍使用原煤、型煤等高污染燃料的，责令拆除或者没收燃用高污染燃料的设施。
第九十三条 未采取防燃、防尘措施，在人口集中地区存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、砂石、灰土等物料的，责令停止违法行为，限期改正，给予警告或者处5万元以下罚款。
第九十四条 在运输过程中沿途丢弃、遗撒工业固体废物的，责令停止违法行为，限期改正，处5000元以上5万元以下罚款。
第七节 无证照摆摊设点违反工商行政管理和
食品安全管理规定的行为和处罚
第九十五条 无照商贩有下列行为之一的，责令停止违法经营活动，没收违法所得，可扣押专门用于违法经营的工具、设备、原材料、商（产）品，并处2万元以下罚款：
（一）擅自在城市道路、广场、游园等公共场所采取背、挑、端等方式游动叫卖或地摊销售农副产品的；
（二）在城市道路、广场、游园、车站、码头等公共场所采取背、挑、端等方式游动叫卖或摆摊设点销售商（产）品的；
（三）使用机动车、电动车或人力三轮车、板架车、手推车及各种轮式可移动箱、柜、台、架等工具装载商（产）品、原材料、加工设备，在城市道路、广场、游园、车站、码头等公共场所游动或停靠经营的；
（四）在城市道路、广场、游园、车站、码头等公共场所游动或摆摊设点烘、烤、蒸、煮、煎、炸、炒食品的。
第九十六条 未依法取得餐饮服务许可证的城市饮食摊点，擅自从事食品经营活动的，没收违法所得、违法经营的食品和用于违法经营的工具、设备、原料等物品；违法经营的食品货值金额不足1万元的，并处2000元以上5万元以下罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额5倍以上10倍以下罚款。
第八节 非机动车违反公安交通管理规定的行为和处罚
第九十七条 非机动车不按规定停放车辆，擅自在城市广场、人行道、绿地等禁止停放的区域停放的，责令改正；拒不改正的，处50元以上200元以下罚款。
非机动车驾驶人拒绝接受罚款处罚的，可以扣留其非机动车。
非机动车驾驶人不在现场的，执法人员可以将违规停放的非机动车辆搬移至不妨碍交通的地点停放，但应当通过适当方式告知当事人取车地点。
第九节 违反建筑施工许可管理规定的行为和处罚
第九十八条 从事各类房屋建筑及其附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备的安装，以及城镇市政基础设施工程的施工，未取得建筑工程施工许可证擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，有违法所得的处5000元以上3万元以下的罚款，没有违法所得的处5000元以上1万元以下的罚款。
第十节 违反城市建筑室内装饰装修管理规定的行为和处罚
第九十九条 建筑装饰装修施工方无证或者超越资质等级从事建筑工程装饰装修的，给予警告，责令停止违法行为，没收违法所得，可并处项目造价0.5%至2%的罚款；情节严重的，降低资质等级或者吊销资质证书。
第一百条 未按规定办理建筑工程装饰装修项目施工许可证擅自动工的，或者擅自修改施工图设计文件并影响房屋结构安全的，给予警告，责令限期改正；逾期不改正的，处以2万元罚款。
第一百零一条 违反装饰装修的质量标准、施工和安全等强制性规范的，或者拆改建筑主体结构、承重结构或者明显加大荷载的，给予警告，责令停止施工，并可处项目合同价2%至4%的罚款；情节严重的，降低资质等级或者吊销资质证书。
第一百零二条 装修人因住宅室内装饰装修活动侵占公共空间，对公共部位和设施造成损害的，责令改正，造成损失的，依法承担赔偿责任。
第一百零三条 装修人未申报登记进行住宅室内装饰装修活动的，责令改正，处500元以上1000元以下罚款。
第一百零四条 装修人将住宅室内装饰装修工程委托给不具有相应资质等级企业的，责令改正，处500元以上1000元以下罚款。
第一百零五条 装饰装修企业自行采购或者向装修人推荐使用不符合国家标准的装饰装修材料，造成空气污染超标的，责令改正，造成损失的，依法承担赔偿责任。
第一百零六条 住宅室内装饰装修活动有下列行为之一的，责令改正，并处罚款：
（一）将没有防水要求的房间或者阳台改为卫生间、厨房间的，或者拆除连接阳台的砖、混凝土墙体的，对装修人处500元以上1000元以下罚款，对装饰装修企业处1000元以上1万元以下罚款；
（二）损坏房屋原有节能设施或者降低节能效果的，对装饰装修企业处1000元以上5000元以下罚款；
（三）擅自拆改供暖、燃气管道和设施的，对装修人处500元以上1000元以下罚款；
（四）未经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案，擅自超过设计标准或者规范增加楼面荷载的，对装修人处500元以上1000元以下罚款，对装饰装修企业处1000元以上1万元以下罚款。
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从恩惠到权利：纳税人社会保障权的证成
高军
（江苏技术师范学院人文学院 江苏常州 213001）
[摘要] 国家征税的正当性在于为公众提供福利，纳税人拥有社会保障的权利。社会保障经历了一个从偶然的施舍到权利，从应然权利到法定权利，再到现实权利的演变过程。目前，社会保障权已成为现代社会中一项基本人权，得到国际社会的普遍承认，并为多数国家宪法所认可，已具体化为一项公民宪法基本权利。国家应积极建立、完善社会保障法律体系，利用立法、行政、司法的一切手段来促进社会保障权的实现。
[关键词] 纳税人 社会保障权 社会权 福利权
作者简介：高军（1972-），男，汉族，江苏淮安人，副教授，苏州大学法学院博士生，主要从事宪法学行政法学、法理学研究
[基金项目] 苏州大学“211工程”三期重点学科建设项目“和谐社会视域中的弱者权益保护”阶段性成果；教育部人文社科青年项目（09YJC820047）及江苏省教育厅高校哲学社会科学基金项目(09SJB820007)“转型时期群体性事件的法理思考及对策研究”基础性研究成果。
“为何要课征税收，其正当根据是什么，这是在税收的历史上，很早就一直阐述的问题。它与如何看待国家的本质，具有十分密切的关系”。[1]社会契约理论认为，“谋求幸福——这是把人民意志和统治者意志联结起来的牢固的纽带。”[2]政府的建立，“没有别的目的，只是为了人民的和平、安全和公众福利”。[3]因此，政府征税必须出于公共福利的目的，“国家必须征税才能维持其生存，但征税及其国家的生存不是目的，征税的目的在于支出（使用）在于为保障人民的权利采取行动，国家的立法行为、行政行为和司法行为都是为了保障人民的人权而发动的。”[4] “不论最高权力的起源究竟怎样解释——是认为它起源于天，还是认为它要以人民同意为基础，它始终应该以公道原则为依据，它始终应该以谋求社会福利为目的。”[5]因此，“不管人民所同意置于自己上面的政权是什么形式，不管人民交给政府的是否为全权，人民永远不愿意也不会愿意让政府有权不公道地对待自己，让它有权使自己陷入赤贫境地。人民的目的从来不会是使自己的命运日益恶化。”[6] “政权只在它能够保障社会福利的时候才是合法的。”[7]国家征税的正当性在于“用之于民”，即为公众提供福利，这也是任何一个现代政府证明自身合法性的最根本的方式，克洛克曾指出：“租税倘非出于公共福利需要者，即不得征收，如果征收，则不能认为是正当的租税”。[8]这种思想反映在很多国家的宪法或宪法性文件中，例如，法国人权宣言规定，“为了武装力量的维持和行政管理的支出，公共的赋税就成为必不可少。”美国宪法规定税收应“用于偿付国债并为合众国的共同防御和全民福利提供经费。”日本宪法规定公款及其他国家财产“不得供不属于公家的慈善、教育或博爱事业支出或利用。”当前，世界各国主要通过保障纳税人社会保障权， 以切实制约国家征税必须“用之于民”。
一、社会保障的概念
社会保障是一个范围很广的概念，目前学术界对社会保障的概念尚无统一认识，对其所下的定义不下二十种。[9]学者陈新民认为，在现代公法学中，“社会国原则”、“给付行政”、以及“生存照顾”概念经常并列，几无区隔。[10]笔者认为，社会保障亦与上述三个概念相类似。但在我国，由于受宪法第45条第1款“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”规定的影响，相当一部分学者对社会保障与物质帮助两个概念予以混同，将社会保障权直接等同于物质帮助权。[11]事实上，社会保障是一个比物质帮助内涵和外延宽阔很多的概念，物质帮助则包含于社会保障之中。
社会保障的目的，一般认为主要着眼于当人民因经济社会地位或突发之其他因素致生活限于困顿，无法自力维生时，课予国家负有积极采取相应措施的义务，使其有机会得再度自立自决、重返社会之常态生活。[12]而社会国理念下国家的生存照顾，根据质与量上的程度，可以区分为“绝对生存最低所需”以及“社会通念下之生存所需”两种不同的标准。“绝对生存最低所需”是指个人生命得以维系的生理上最低需求，基于此，国家只要提供人民每日生存所需最低热量的食物或相应的金钱即可。但在这种情况下，个人的存活维系恐与禽畜之饲养无异，个人将被沦为单纯的被饲养之“客体”，而终难达到促其重返社会，再度拥有自力维生能力之社会国目标。“社会通念下之生存所需”，则以当时社会环境中应有最起码所需的标准，保障人民合乎人性尊严的基本生存条件。[13]从社会保障的目的出发，一般而言社会保障在内容上至少应包括：（1）社会救助（济），即通过国家和社会为陷入生存危机的社会成员无偿提供物质帮助来缓解其生存危机，实现对其生存权的保障，其目的在于事中和事后解决最困难的社会成员的生存风险。（2）社会保险，即通过规定社会成员参加强制性保险，通过社会互助维持公民基本生活的一种社会保障，其目的在于事前预防生活风险。（3）社会福利，即通过国家和社会为社会成员提供各种福利津贴、福利服务、福利设施及公共教育来改善并不断提高社会成员的物质文化生活水平，实现公民的发展权。以上三项内容，在层次上渐次提高，社会福利处于最高的阶段。社会福利的内容非常广泛，其目的在于改善和提高社会成员的生活质量，为社会成员的发展创造公平环境，其中应包含精神生活方面的内容，“假定人们天生渴望改善他们的福利，这并不是假定人们是无情无义的只讲物质利益的人。即使对铁石心肠的经济学家来说‘福利’包括的也不只是商品，而且还包括其他人们也许会同样珍视甚至更为珍视的结果，例如父母亲情、闲暇、健康、社会地位以及亲密的人际关系”。[15]
二、对社会保障发展历史的简单考察
无论在东西方，社会保障均有着源远流长的历史。在西方，早在古希腊和古罗马的民主政体和共和政体中就有比较发达的公共服务，至古罗马共和晚期，“面包与马戏”已成为新兴权力阶层对民众的刚性承诺，在中世纪欧洲政教共治、封建割据的状态下，福利保障亦并未消失。[15]在法制层面，最早的社会保障法可以追溯到1601年英国颁布的《济贫法》，该法规定通过征收济贫税对无力谋生的贫民发放救济。但是，在现代社会保障制度建立之前，社会保障主要表现为社会救济，而社会救济作为一种慈善事业，是对穷人的一种恩赐，而非受救济者的权利，接受救济者往往以牺牲人格尊严、人身自由、政治权利等为代价。[16]
随着资本主义的发展，生产的社会化程度不断提高，整个社会成为一个有机的整体，社会成员的社会风险增加，传统的慈善事业不能满足广大社会成员的需求。为除去失业、贫穷、疾病等弊害，乃要求国家积极的参与。在市民革命时期宪法中，呈现此种要求的规定，乃是国家（社会）对于生活穷困者，负有照顾其生活的一般义务。最早正式确认社会保障权的是1793年法国宪法，该宪法在《人权宣言》第21条和第23条分别规定：“社会对于不幸的公民负有维持其生活之责，或者对他们供给工作，或者对不能劳动的人供给生活资料。”“社会保障就是全体人民保证各人享受并保存其权利的行动；此种保障是以人民的主权为基础的。”德国则于19世纪80年代先后颁布了疾病、工伤、老年三项社会保障法案，率先通过立法建立了社会保障制度。“一战”后德国威玛宪法在社会保障方面堪称典范，该法第161条明确规定：“为保持健康及工作能力，保护产妇及预防因老病衰弱而经济生活不受影响起见，联邦应制定保障制度，且使被保险者预闻其事。”
至西方社会国时期，奉行积极主义的人权观，霍姆斯指出，“宪政体制必须不止是限制权力的政体，它必须能够有效地利用这些权力，制定政策，提高公民福利”。[17]在英国，伦敦学院院长和劳工介绍所所长贝弗里奇，受政府委托起草了《社会保障和有关福利问题》的报告（“贝弗里奇计划”），该报告主张享受社会保障是每个公民的权利；受保者按统一标准缴费；按统一标准领取津贴和救济；发放津贴或救济以保证正常生活的需要为标准等等。该计划原则上被英国政府批准，英国率先进入福利国家。“二战”后，世界各国有了一个相对和平的环境，各国在发展经济的同时，不断完善社会保障制度，先后有一批国家建立了完善的福利制度，进入福利国家行列。因此，20世纪被经常称为是“社会安全”世纪，[18] “现代社会保障制度是人类20世纪所取得的最重要制度文明之一，是人类文明的伟大发明”。[19]
三、社会保障为纳税人所享有的一项基本权利
从历史上看，社会保障经历了一个从偶然的施舍到权利，从应然权利到法定权利，再到现实权利的演变过程，[20]现代社会，任何人，不仅应当作为自然意义与生物意义上的人而存在，更应当作为道德意义上尊严受保护的人而存在，拥有免于匮乏并尊严地生活的权利。这种权利，对保障现代社会所珍视的自由、和谐、社会团结而言，意义重大。正如学者所指出的那样，“生活最低标准和通常的社会保险不是施舍；它是人们固有的权利，因为食物、住所和健康是行使自由的必要条件。自由本身意味着拥有多种选择。当然，饥饿、寒冷、疾病和贫穷本身是不幸的。除此之外，它们还是自由的敌人”。[21]
社会保障权是现代社会中的一项基本人权，已经得到国际社会的普遍认可，如1945年《联合国宪章》和1948年通过的《世界人权宣言》所表达的基本思想是“人人享有一切权利”。《联合国宪章》第1条第三款将“促成国际合作，以解决人类福利性质之国际问题”作为宗旨之一，《世界人权宣言》第22条规定，“每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障，并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现”；第23条第1款规定，“人人有权工作、自由选择职业、享受公正和合适的工作条件并享受免于失业的保障”；第25条第1款规定：“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。”等等。1966年《经济、社会和文化权利公约》第9条规定：“本盟约缔约国确认人人享有社会保障，包括社会保险。”第11条规定：“本盟约缔约国确认人人有权享受其本人及家属所需之适当生活程度，包括适当之衣食住及不断改善之生活环境。”第12条规定：“本盟约缔约国确认人人有权享受可能达到之最高标准之身体与精神健康。”此外，在区域性人权公约方面，《美洲人权宣言》第16条、《欧洲社会宪章》第12、13条，欧盟宪法第二部分的《欧盟基本权利宪章》第94条等均确立了社会保障权的内容，而国际劳工组织更有多达五十多项的有关社会保障的公约和建议书。
社会保障权作为一项基本人权，还得各国宪法的普遍认可，已具体化为公民宪法权利。学者认为，宪法中规定社会保障内容的意义在于：“为彼此差异的社会与经济势力创造出一种可能性，使得它们对于政治意志形成过程中的合宪性参与，能够作为社会国家秩序形成的评判标准而发挥功效”。[22]荷兰学者马尔赛文对142部民族国家的宪法进行分析，发现有33部宪法规定了享受宽裕或合理的生活标准的权利，有95部宪法规定了在失业、疾病、丧失劳动能力或年老情况下国家救济和社会保险，有62部宪法规定了享受社会保险或社会救济的权利。[23]根据学者钟会兵的研究，（1）在韩国、泰国、伊朗、冰岛、俄罗斯、法国、荷兰、乌克兰、意大利、巴拿马、巴西、秘鲁、古巴、智利等53个国家的宪法都明确规定公民有社会保障权。另外，还有日本、匈牙利等一些国家虽然没有直接使用“社会保障权”的概念，但也通过“生存权”、“福利权”等其他的概念装置表述表达了同样的内容。（2）在巴基斯坦、科威特、叙利亚、印度、约旦、罗马尼亚、西班牙、希腊、阿根廷、巴拉圭等50个国家的宪法中，分别用“国家保证”、“国家有义务”、“国家应”等词汇明确规定了国家对公民的社会保障义务。在宪法中规定国家提供社会保障的义务，就直接反证了公民的社会保障权。[24]
虽然在很多国家宪法中，民生福利条款是规定在抽象的基本国策中，但这并不意味着该条款是“无实质之空白概念”或“无法律拘束力之方针规定”，[25]该条款事实上课以立法者通过立法对其予以具体化保护的义务。当前，世界大部分国家均通过具体的立法对公民的社会保障权予以保护。据统计，至1996年，全球共有168个国家和地区制定了社会保障法律，赋予公民社会保障权利。[26]
四、社会保障的美国经验
基于个人主义传统，美国宪法上并无明文保障生存权的规定，有关社会保障问题，特别是社会福利给付问题，在传统上向来并不视为是宪法上所保障的权利（right），而被视为是一种恩惠（gratuity）或特权（privilege）。包括公职与公共福利等都被视为是源自公共部门的利益，享受与否都取决于公共部门事前允许或事后承认，政府所给予的利益（如公共雇用、公共教育等领域）即被视为特权，因此有关特权的赋予与剥夺，无论是在实体方面或手续方面，政府皆拥有完全的裁量，行政当局可附加各种条件介入干涉受给付者的私生活领域（如突击性、强制性的家庭调查），即使对于接受给付者在不给予告知、听闻的情况下，恣意地中止给付亦不违法。政府供给最为重要的副产品之一，是拥有对接受者“道德品质”、政治活动等进行审查和管制的权力。例如，俄亥俄州要求接受失业补助者作忠诚宣誓。曾有一度，《国防教育法》也要求忠诚宣誓等等。也就是说，受给利益并不等于国民的权利，政府因视福祉为一种特权、恩惠，因此不但可以随时停止福利支付，在支付的条件资格上，亦可任意附加任何条件，即使是侵害到宪法上权利的条件亦不为违宪。[27]
20世纪30年代的大危机，促使美国政府开始意识到“政府必须竭尽全力救助失业人员，此举不是慈善行为，而是社会的责任”，要“通过政府的作用，现代社会负有不可推卸的责任，保护那些已尽全力维持生计但仍做不到的人避免遭受饥饿，防止可怕的人力资源的巨大浪费”。[28] 1933年美国出台了《联邦紧急救济法》，1935年国会又通过了《社会保障法》。这两部重要法律的出台，使美国的社会保障制度产生了质的飞跃，“即零星救灾济贫制度发展成为国家固定的社会政策，施舍式的社会救助发展成为公民的一种法定权利”。[29] 1944年，罗斯福提出所谓“第二个权利法案”，它具体包括了足以应付衣食与消遣的收入，充分的医疗保障，体面的居所、好的教育、养老、疾病、事故与失业的救济等待。[30] 1964年，约翰逊总统在国情咨文中宣称“向美国的贫困无条件宣战”。不久，又向国会提出以经济机会法案为主要内容的反贫困立法计划。“向贫困宣战”与福利权运动中所倡导的“生存权论”互相结合，在60年代后半期影响了不少学说和判决。特别是随着“福利国家”在20世纪60年代的兴起，美国人民开始用积极的含义来考虑政府的作用，社会的目标正变为保障每个人在社会中都能过一种合适的人类生活，“这样一个政府权力的实施必须实现从上述目标中找到最终理由的社会，必然是以不断的权利扩展为标志的。20世纪下半叶，新的利益几乎前所未有地逼迫着法律，要求以法律权利的形式得到确认”。[31]
对美国福利权理论作出重要贡献的主要有赖希、罗尔斯、米歇尔曼等学者。赖希认为：就现代社会人们十分依赖政府给付的现状而言，政府的给付在当今社会已逐渐成为人民财富的源泉，他将这些福利受给资格等“政府给付”称为“新财产权”。赖希指出，与身份紧密联系的供给形式，必须成为一项权利。在失业补偿金、公共补助和养老金等相关利益中，权利概念是非常必要的。这些利益的基础是：人们承认，不幸和匮乏通常都是由非个人所能控制的力量造成的，比如技术变化、在物品需求上的变化、萧条和战争等。这些利益的目的，是确保个人的自足，恢复他的健康，使他成为家庭和共同体中的有价值的一员；在理论上，它们代表了共和国中个人的正当份额。只有将这些利益转化为权利，福利国家才能实现它的目标：在一个每个人都不可能完全是自己命运的主人的社会中，为个人的福利和尊严提供最低限度的基础。[32]罗尔斯在《正义论》中提出一般的正义原则：“所有的社会价值——自由与机会、收入和财富、以及自尊的基础都应平等地分配，除非任何价值的不平等分配对每一个人都是有利的”。具体又可以分为两个层次的原则，“正义的第一个原则：每个人都应有平等的权利去享有与人人享有的类似的自由体系相一致的最广泛的、平等的基本自由权利体系”（平等自由的原则）。“正义的第二个原则：社会和经济的不平等的安排应能使它们符合地位最不利的人的最大利益，符合正义的储蓄原则，以及在公平的机会均等的条件下与向所有人开放的官职和职务联系起来”（机会的公正平等和差别原则）。整个正义原则优先于效率性与功利性原则，在正义两个原则之中，自由原则优先于差异原则和机会原则，而机会原则又优先于差异原则。罗尔斯的这种分配的正义观常常被视为福利国家的伦理基础，米歇尔曼在此基础上尝试构建起“最低限度保障”的福利权论。米歇尔曼首先将罗尔斯的正义原则做若干修正，依优先顺位为：第一原则：自由原则（政治、职业、生产活动选择自由的最大化）；第二原则：A、机会原则；B、差异原则；C、处分原则（对收益处分自由的尊重）。并认为即使从差异原则导得出所得的权利（income right），仍不能说此包涵福利的权利，福利权须从机会原则和自由原则中产出。而在“作为公平的正义论”之中，所谓“自尊（self-respect）”的善（good）具有以下两个角色：一、所得、财富等基本财（primarygoods）；二、作为正义各项原则的全体目的或目标。故正义各项原则都须符合 “自尊”，自尊居于正义论的核心位置，为福利权不可缺少的要素。而在追求社会实质正义的过程中，个人无法满足基本的需要或正当要求时，州（政府）负有使其充足的最低限度保障的宪法上之义务。具体而言，食物、居所、医疗、教育等这些满足最低限度的生存手段，是为保障个人尊严与福祉的要求，故应为宪法上的“福利权”。[33]
赖希教授的“新财产权理论”在20世纪70年代美国的“戈德博格诉凯利案”中得到了运用，该案改变了美国传统中福利权是“特权”而非“权利”的观念，同时也开启了美国正当程序革命的大门。美国联邦最高法院在此后的诸多判决中，对福利权给予了程序性的保障与关注。[34]由于美国宪法中没有生存权条款，为了将社会保障给付赋予法的权利性，学说上多以法律正当程序或平等保护条款来找寻生存权的踪影。但即使是特权论已消退的现在，作为以自立原则为基石的美国社会仍然存在福利诉讼的多样性，以及福利权保障的实效性等问题。
结语：
社会保障是纳税人的权利，众所周知与权利相对应的是义务，这意味着社会保障同时是政府必须承担的一项义务。虽然对于社会保障权的性质，在学术上及实务中尚存在争议，例如在日本，对《日本国宪法》第25条第1款“所有国民，均享有营构在健康和文化意义上最低限度生活的权利”的规定即存在“纲领性规定说”（“方针规定说”）、“抽象权利说”、“具体权利说”等三种观点。[35]但《日本国宪法》第25条第2款明文课以了国家努力使生存权具体化的义务，规定“国家必须就一切生活领域和层面，努力提高和增进社会福利、社会保障以及公共卫生”。换句话说，“就业权和免于失业保障权并不意味着保证人人可以获得一份工作的权利，但是国家具有为了达到充分就业而进行努力的渐进义务。包括采取特定消除失业的政策，提供就业指导、就业培训等就业服务，制定相关的法律保障某些人的就业等等。”[36]亦即，虽然一个国家的社会保障水平与经济发展程度有关，但经济发展相对落后绝不应成为政府在社会保障方面惰怠的借口。政府应积极建立、完善社会保障法律体系，利用立法、行政、司法的一切手段，特别是一些资源再分配的措施（如透过累进税来支付福利事业）给予低下阶层人士一些物质上的援助，透过满足了这些需要之后可以提高他们的谋生能力，从而获得更好的机会，改善他们的生活状况。[37]目前，我国已加入《经济、社会和文化权利国际公约》、《儿童权利公约》、《消除对妇女一切形式歧视国际公约》等多部包含社会保障内容在内的国际公约，并加入了世界劳工组织C102公约———《社会保障最低标准公约》。2004年宪法修正案将“国家尊重和保障人权”及“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”正式载入宪法。这一方面表明了保障公民享有社会保障权是我国政府的国际法和宪法上的义务，国家有责任、有义务去加快社会保障的立法，努力创造社会保障权充分实现的条件。[38]另一方面，在某种意义上可以说是建立了我国公民基本权利的开放性结构，尤其是“国家尊重和保障人权”条款可以被视为我国宪法基本权利篇章中的“未列举权利条款”，[39]为制度将来司法释宪制度的建立预留了可能的空间。
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