道路交通事故认定书究竟如何定性？

张学伟


　　【内容摘要】交通事故认定书，是公安机关交通管理部门依据《道路交通安全法》及相关行政法律法规，在查明交通事故原因后，根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系，以及违章行为在交通事故中的作用，确认当事人责任大小的书面材料。该认定书在是否追究肇事者的刑事责任、是否进行行政处罚，以及民事赔偿诉讼中起着重要作用，甚至可说是起到了决定性作用。本文结合具体案例，对交通事故认定书如何定性进行了粗浅的探讨，以期求教于大家。
　　【关键词】道路交通事故认定书 性质 探讨

　　一、问题的提出
　　日前，笔者代理了一件道损案件，基本案情如下：
　　2010年4月28日22时12分，我的委托人无证驾驶燃油助力车搭载两名同学，由西向东行使至某路口处，被后面A某无证超速驾驶轻便摩托车追尾，A某驾驶失控，人被甩出27米之远，造成颅脑触地抢救无效死亡。经当地交通事故处理部门认定，A某为主责，我的委托人为次责。在查阅事故卷宗后，我们认为该事故认定书对道路交通事故形成原因的分析，证据明显不足，适用法律不当，我的委托人应为无责，遂依法申请事故复核。复核结论为撤销原认定，责令重新作出认定。不久，接到原事故处理部门通知，拟维持初次的认定结论。而根据现行规定，事故复核以一次为限，这就意味着不能再通过申请复核的途径来推翻该认定，亦不能通过提起行政复议或者行政诉讼来进行法律救济。这不禁让人产生困惑：道路交通事故认定书究竟该如何进行定性？
　　二、关于交通事故认定书性质的争议
交通事故认定书，是公安机关交通管理部门依据《道路交通安全法》及相关行政法律法规，在查明交通事故原因后，根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系，以及违章行为在交通事故中的作用，确认当事人责任大小的书面材料。该认定书在是否追究肇事者的刑事责任、是否进行行政处罚，以及民事赔偿诉讼中起着重要作用，甚至可说是起到了决定性作用。对其如何进行定性，众说纷纭，争议很大。大抵包括如下几种观点：
㈠证据或鉴定结论说。根据1992年12月1日最高法院、公安部联合发布的《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》、2000年1月15日《公安部关于对地方政府法制机构可否受理对交通事故责任认定的复议申请的批复》，公安部门及司法实务部门认为交通事故责任认定书是公安机关在查明交通事故事实后，根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系，以及违章行为在交通事故中的作用所作出的鉴定结论。在公安机关处理道路交通事故中起的是证据作用，其本身并不确定当事人之间的权利义务，不属于具体行政行为。此外，依据2005年1月5日全国人大常委会法制工作委员会办公室《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》（法工办复字[2005]1号），也认为“公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服的，可以向人民法院提起民事诉讼。”
㈡行政确认说。持该观点的人认为交通事故认定行为完全符合行政确认的基本特征。理由：第一，交通事故认定实施的主体是公安机关交通管理部门，是一种行政主体；第二，交通事故认定是公安机关交通管理部门根据《道路交通法》的授权而实施的一种职权行为；第三，交通事故认定是公安机关交通管理部门针对特定的交通事故而单方作出的行为，它代表着国家行政机关的独立管理意志，不以行政管理相对人的意志为转移。当事人是否提出处理申请或者在处理活动中是否同意，都不影响公安机关交通管理部门对交通事故的认定。交通事故认定不同于行政管理调解，也不同于准司法仲裁行为。第四，交通事故认定一经作出，即对特定的平等的民事主体之间的权利义务关系产生实质的影响，直接影响当事人的权利义务分担。从以上所述可以看出，道路交通事故认定完全是一种具体的行政确认行为。
　　三、关于两种不同观点的简要评析
　　1.就现状而言，证据说为目前司法实务部门所采纳。如《南通中院关于审理交通事故损害赔偿案件若干问题的意见》第3条规定：“公安机关作出的事故认定书是人民法院审理交通事故损害赔偿案件的证据”，并将“事故认定书中划分责任的比例，作为人民法院确定各方当事人应当承担的损害赔偿责任的依据。”既然事故认定书仅仅是作为人民法院审理交通事故损害赔偿案件的一种证据使用，从理论上讲，该认定书对人民法院审理案件并无当然的约束力。人民法院根据庭审查明的事实，可以采用，也可不予采用。然而事实上，不予采纳的情形是十分罕见的，而且有时还要经过严格的审批程序，如有的法院规定，如不采纳事故认定书，应经过分管院长同意。其次，交通事故认定的技术性很强，无论当事人或审案法院往往缺乏相应的专门知识，从某种意义上讲，是很难被推翻的，易于形成交通事故认定在民事诉讼中难以真正受到司法审查的真空状态，会使公安机关对交通事故责任认定变成一种特权，失去司法监督，增加随意性，纵容违法行政。由此可见，交通事故认定书对当事人权益的影响十分重大。如不赋予当事人除向上一级公安交管部门申请复核之外的救济措施，很难保证事故认定书的准确性，从而极有可能因此影响法律的正确适用，以及司法的公平与公正。
　　2. 由于交通事故认定书并非单纯证明所发生的交通事故的有关事实本身，更重要的是其内容中包含了对当事人事故责任划分的认定，会直接影响到当事人的权利和义务，甚至会严重影响到当事人是否要承担交通肇事罪的刑事责任。从行政法学的角度而言，行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别、确认、证明，并予以宣告的行政行为属于行政确认，是具体行政行为的一种。公安机关交通部门依法作出交通事故认定的行为，无论从行政主体、行使的职权，认定书的责任划分对当事人的权益的重大影响等方面，均符合行政确认的特征。
　　其次，如将交通事故认定书定性为证据，则根据上述分析，该认定书对人民法院审理案件并无当然的约束力，人民法院可以不予采用，并根据庭审查明的事实来确定当事人事故责任。但该做法又与现行法律规定相矛盾。进行交通事故认定是《道路交通法》赋予公安机关交管部门的法定职责，而人民法院的做法无疑有司法权不当代替行政权的嫌疑。
　　综上所述，笔者认为，第二种观点更具有合理性。将交通事故认定书定性为行政确认，作为具体行政行为的一种，允许当事人对该行政确认行为提起行政诉讼，将有利于防止公安机关交通管理部门的专断，又可以最大限度地维护交通事故当事人的合法权益。
　　建议立法及司法机关能对道路交通事故认定书的性质进行重新定位，以消除纷争，确保法律的正确实施，更好地促进谐社会的建设。

（作者：徐州金华星律师事务所 张学伟律师）
2010-7-25初稿


参考资料：
[1]王德勇：浅谈不当错误交通事故认定之法律救济，山东律师论坛；
[2]任卫利、周瑞杰：交通事故认定书的性质和效力问题，中国法院网；
[3] 正义：也谈《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》的时效，湖北省宜都市法院网；
[4]张天浪：关于《道交法》适用中的几点思考。

文化部


文化部关于2001年音像市场管理暨“扫黄”“打非”工作的通知
文化部
文市发(2001)1号




各省、自治区、直辖市文化厅（局），音像市场行政管理部门：
为贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈中央宣传部、中央政法委、新闻出版署关于2001年“扫黄”“打非”行动方案〉的通知》（中办发〔2000〕29号），在“十五”计划的开局之年进一步提高民族音像业竞争力，促进音像市场健康有序发展，现将2001年音像市场工作的有关事项通知如下：
一、指导思想和主要任务
今年的音像市场工作要以文化部确定的音像市场管理和发展的指导思想为基础（见文市发〔2000〕19号），以贯彻实施修订后的《音像制品管理条例》和相关文件为契机，以“压缩总量、调整结构、规范发展”为重点，大力整顿市场秩序，为提高民族音像业竞争力创造良好环境。
（一）压缩总量。要逐步改变全国许多地区音像经营单位过小过滥的状况。今年内要基本完成关闭剩余的音像制品集中经营场所的任务。继续压缩整顿录像放映厅。文化部要在深入调查研究的基础上，制定全国城市音像制品经营单位量化调控的指导性意见。各地也要制定量化调控的规划，使音像流通能力与音像出版生产力和群众消费水平相适应。
（二）调整结构。要采取一系列措施优化音像业结构，快速壮大民族音像经营单位的实力，应对我国加入ＷＴＯ后面临的国际音像业的挑战。要择优扶强，吸引社会资本进入音像业。一方面扶持音像专营单位发展城市及跨地区连锁经营、区域性批销中心、超市以及电子商务等经营形式；另一方面支持新华书店、百货业超市连锁和邮政等系统开拓发展音像经营业务。
（三）规范发展。要通过一系列规范措施，大力促进民族音像业的有序、健康发展。对全国音像制品经营单位按照新的规定进行重新审核登记，淘汰一批规模小、经营差、有严重违法行为的经营单位。认真执行音像单位仓库登记备案等项制度，特别要运用信息化手段规范音像发行单位的经营行为。举办音像市场建设成果推展活动，开展创优、评优和扶优活动，推动音像市场的基础建设和规范发展。
二、工作安排
（一）根据中央“扫黄”“打非”工作部署，1－3月对应在3月前完成关闭和整顿工作的集中经营场所进行检查。在此基础上，文化部将制定今年关闭集中经营场所的计划。6－7月，开展第二阶段“扫黄”“打非”集中行动，重点打击政治性非法出版物和盗版盗印活动，迎接和庆祝中国共产党建党80周年。
（二）3月，启动开展全国音像批发、零售单位创优、评优、扶优活动，下半年评选表彰优秀音像批发和零售单位。
（三）5月，开展第三届全国音像市场法制宣传周活动。
（四）上半年和下半年分别在上海和广东举办音像市场建设成果推展活动，介绍、推广上海和广东音像市场建设和管理的先进经验。
（五）配合《音像制品管理条例》的修改，修订和发布文化部制定的有关文件。筹备召开全国音像市场管理工作会议，部署音像市场的治理和发展工作。
（六）加强音像制品进口管理，改组文化部音像制品内容专家审查委员会。
（七）10－12月，全面检查音像制品集中经营场所关闭情况。
（八）不断完善中国音像市场网，并利用该网推进音像市场管理的信息化和规范化。
三、工作要求
今年的音像市场管理工作是文化市场管理工作的重点，要按照新的法规文件改革管理体制和机制，调整市场结构，整顿市场秩序，特别是取缔关闭集中经营场所的工作已进入最后的攻坚阶段，任务繁重，难度增大。各级文化和音像市场行政部门要充分争取和依靠当地党委、政府的领导和支持，以饱满的政治热情和高度的责任感努力完成全年各项工作任务。
（一）按照中办发〔2001〕29号文件和文化部《文化市场行政执法错案责任追究暂行办法》的要求，制定落实音像市场管理责任制和责任追究制度。各级文化、音像市场行政部门及其稽查机构要探索试行定人、定点、定时检查制度。特别是基层管理部门要在机构改革中理顺管理体制，对音像市场实现归口管理。要巩固和加强基层稽查队伍建设。
（二）根据《音像制品管理条例》和《最高人民法院关于审理非法出版物刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等规定，凡发现经营含有国家禁止传播内容的音像制品的，除作出行政处罚外，应当交公安、司法机关处理；发现经营其他非法音像制品1500张（盒）以上的，除作出行政处罚外，应当交公安、司法机关处理。
发现5万张（盒）以上非法音像制品仓库的，要报省、自治区、直辖市文化、音像行政管理部门备案，发现10万张（盒）以上的，报文化部备案，并提请公安机关追根溯源，追查犯罪嫌疑人。
（三）对今年“扫黄”“打非”行动方案和文化部确定取缔关闭的集中经营场所，必须按期全部清场。对限期整治的市场，文化部和有关省级音像市场管理部门要采取明察暗访方式进行检查。凡发现1家经营淫秽、反动音像制品，或3家以上经营走私、盗版音像制品的，即为整治不达标，必须予以关闭。
（四）按照国务院《互联网信息服务管理办法》和文化部有关通知要求，对利用互联网从事音像制品经营活动依法进行监管。各省、自治区、直辖市文化、音像市场行政部门应当在2001年4月1日前配备有关设备，落实负责人员，开展监管工作。落实情况通过电子邮件报送文化部文化市场司备案（Ｅ－ｍａｉｌ：ｙｘ＠ｃｃｎｔ．ｇｏｖ．ｃｎ）。文化部通过其主办的中国音像市场网（ａｖ．ｃｃｎｔ．ｃｏｍ．ｃｎ）发布音像市场管理的政策法规信息和各地工作情况，请各地做好有关信息的上报工作。
（五）改进和完善音像制品运输传递管理措施。广东省文化厅要会同有关部门对公路、铁路、航空托运站场音像制品托运活动进行一次全面清理整顿。整顿结束后可采取招标等办法对音像制品托运实行定点管理，明确主管部门、委托人、托运站场和承运人之间的责任关系，切实堵住非法音像制品流通渠道，保护合法音像制品货畅其流。具体方案报文化部同意后实施。


2001年1月15日