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江西省企业工资集体协商条例

时间:2024-07-21 21:23:32 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8179
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江西省企业工资集体协商条例

江西省人大常委会


江西省人民代表大会常务委员会公告


  第18号



  《江西省企业工资集体协商条例》已由江西省第十二届人民代表大会常务委员会第六次会议于2013年9月26日通过,现予公布,自2013年11月1日起施行。



  江西省人民代表大会常务委员会

  2013年9月26日



江西省企业工资集体协商条例

(2013年9月26日江西省第十二届人民代表大会常务委员会第六次会议通过)



  目 录

  第一章 总则

  第二章 工资集体协商代表

  第三章 工资集体协商的内容和程序

  第四章 工资集体合同的变更、解除和终止

  第五章 区域性、行业性工资集体协商

  第六章 工资集体协商的争议处理

  第七章 法律责任

  第八章 附则

  第一章 总 则

  第一条为了规范企业工资集体协商行为,保障职工和企业合法权益,促进劳动关系和谐稳定,根据《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国劳动合同法》《中华人民共和国工会法》和其他有关法律、法规的规定,结合本省实际,制定本条例。

  第二条 在本省行政区域内开展企业工资集体协商,适用本条例。

  第三条本条例所称工资集体协商,是指职工方和企业方依法就企业工资分配制度、工资分配形式、工资收入水平等劳动报酬事项进行平等协商,在协商一致的基础上签订工资集体合同的行为。

  本条例所称工资集体合同,是指职工方和企业方就企业工资分配制度、工资分配形式、工资收入水平等劳动报酬事项签订的专项集体合同。

  第四条 工资集体协商应当遵循合法、公开、平等、协商一致、诚实信用、兼顾企业和职工双方利益的原则。

  职工实际工资水平应当与企业劳动生产率、经济效益和当地经济社会发展水平相适应。

  第五条依法订立的工资集体合同对企业和职工具有约束力。工资集体合同中约定的工资,不得低于省人民政府规定的最低工资标准;企业和职工个人订立的劳动合同中约定的工资,不得低于工资集体合同规定的标准。

  第六条 县级以上人民政府人力资源和社会保障主管部门负责指导、协调、监督、检查工资集体合同的签订和履行。

  地方总工会、区域(行业)工会对职工开展工资集体协商进行帮助和指导,对工资集体合同的签订和履行进行监督。

  工商业联合会、企业联合会、企业家协会等企业代表组织(以下统称企业代表组织)对企业开展工资集体协商进行帮助和指导。

  县级以上人民政府人力资源和社会保障主管部门、工会和企业代表组织应当通过协调劳动关系三方机制,共同研究处理工资集体协商中的重大问题,对开展工资集体协商工作成绩突出的单位和个人给予表彰。

  第七条 县级以上人民政府人力资源和社会保障主管部门应当将企业履行工资集体合同情况列入企业劳动保障守法诚信档案。

  第二章 工资集体协商代表

  第八条 工资集体协商双方的代表人数应当对等,每方三至七人,并各自确定一名首席代表。双方代表不得互相兼任。

  女职工人数达到企业总人数十分之一以上的,应当至少有一名女职工代表。

  第九条工资集体协商的职工方代表由企业工会推荐,并经职工大会或者职工代表大会讨论通过后产生。企业尚未建立工会的,由上级工会组织企业职工民主推举,并经企业半数以上职工同意后产生。

  职工方首席代表由企业工会主席担任。工会主席空缺的,首席代表由企业工会负责人担任。企业尚未建立工会的,首席代表从协商代表中民主推举产生。职工方首席代表因故不能参加协商的,可以书面委托本方其他协商代表代理。

  第十条 工资集体协商的企业方代表由企业法定代表人指定。

  企业方首席代表由企业法定代表人担任。法定代表人因故不能参加协商的,可以书面委托本方其他协商代表代理。

  第十一条工资集体协商双方的首席代表可以书面委托工资集体协商指导员或者其他具有专业知识的人员担任本方协商顾问,为本方提供法律、法规和政策咨询。双方协商顾问不得互相兼任。

  工资集体协商指导员由县级以上人民政府人力资源和社会保障主管部门、同级地方总工会、企业代表组织从熟悉经济、法律、工会、劳动工资、财务等工作的人员中聘任,并进行培训。

  第十二条 工资集体协商代表应当履行下列职责:

  (一)参加工资集体协商,提出协商意见;

  (二)及时向本方人员公布工资集体协商情况并征求意见,接受本方人员询问;

  (三)收集、提供与工资集体协商有关的情况和资料;

  (四)代表本方参加工资集体协商争议的处理;

  (五)监督工资集体合同的履行;

  (六)法律、法规规定的其他职责。

  第十三条 工资集体协商代表的任期至工资集体合同的期限届满之日止。

  工资集体协商双方无正当理由不得更换本方协商代表。确需更换的,应当遵守本条例第九条、第十条规定的协商代表产生程序,并及时通知另一方。

  第十四条企业应当保证工资集体协商代表履行代表职责所必要的工作时间和工作条件。协商代表履行代表职责应当视为提供正常劳动。

  职工方代表在任期内,企业确因工作需要调整职工方代表工作岗位的,应当事先征求企业工会的意见。企业尚未建立工会的,应当事先征求上级工会的意见。

  职工方代表在任期内,除法律、法规规定的情形外,企业不得与职工方代表解除劳动合同。

  第十五条企业和职工在工资集体协商中,应当共同维护企业的正常生产、工作秩序,保守企业商业秘密,不得有威胁、收买、欺骗、打击报复对方代表的行为。

  第三章 工资集体协商的内容和程序

  第十六条 工资集体协商一般包括以下内容:

  (一)工资集体合同的期限;

  (二)工资分配制度、工资分配形式和工资标准;

  (三)职工年度平均工资水平及其调整幅度;

  (四)津贴、补贴标准及奖金、绩效工资等分配办法;

  (五)加班工资标准;

  (六)计时工资、计件单价、劳动定额标准;

  (七)学徒期、见习期、试用期的工资待遇;

  (八)病事假和女职工孕期、产期、哺乳期以及各种带薪假期间的工资待遇;

  (九)工资支付办法;

  (十)工资集体合同变更、解除、终止的条件和程序;

  (十一)工资集体合同的违约责任;

  (十二)双方认为应当协商约定的其他事项。

  第十七条职工方和企业方协商确定的劳动定额标准,应当是本企业百分之九十以上的职工在法定工作时间或者劳动合同约定的时间内能够完成的工作量。

  第十八条 双方协商确定工资等事项应当符合法律、法规规定,并以下列因素作为协商基础:

  (一)地区、行业、企业的人工成本水平;

  (二)地区、行业的职工平均工资水平;

  (三)政府发布的工资指导线、人力资源市场工资指导价位;

  (四)本地区城镇居民消费价格指数;

  (五)企业劳动生产率和经济效益;

  (六)企业资产保值增值状况;

  (七)上年度企业职工工资总额和职工平均工资水平;

  (八)其他与工资集体协商有关的因素。

  第十九条 职工方和企业方均可以提出工资集体协商的要求。

  职工方开展工资集体协商,工会应当给予帮助和指导。企业工会可以在听取职工意见的基础上向企业方发出协商意向书;企业尚未建立工会的,上级工会可以在听取职工意见的基础上代为向企业方发出协商意向书。

  一方提出工资集体协商要求的,应当向另一方提交包含本方协商代表、协商时间、地点、内容等事项的协商意向书;另一方应当自收到协商意向书之日起二十日内予以书面回复,无正当理由不得拒绝进行工资集体协商。

  职工方和企业方依法开展工资集体协商的,双方应当自一方收到协商意向书之日起六十日内订立工资集体合同。

  第二十条工资集体协商一方在协商前可以要求对方提供其掌握的与协商有关的情况和资料,另一方应当在协商开始五日之前如实提供。

  协商过程中,如需补充与协商有关的情况和资料的,一方应当向另一方及时提供。

  第二十一条 工资集体协商双方达成一致意见后,由企业方在七日内制作工资集体合同草案文本。

  工资集体合同草案应当提交职工大会或者职工代表大会讨论通过,草案通过后由企业工会代表职工与企业签订;企业尚未建立工会的,由职工方首席代表与企业签订。

  第二十二条企业应当自工资集体合同签订之日起七日内,将工资集体合同文本以及相关材料报送县级以上人民政府人力资源和社会保障主管部门。

  第二十三条县级以上人民政府人力资源和社会保障主管部门应当自收到工资集体合同文本以及相关材料之日起十五日内,就工资集体协商双方代表资格、工资集体合同的内容和工资集体协商的程序向双方送达工资集体合同书面意见。

  工资集体合同书面意见对工资集体合同无异议的,工资集体合同即行生效;协商双方在十五日内未收到县级以上人民政府人力资源和社会保障主管部门书面意见的,视为县级以上人民政府人力资源和社会保障主管部门无异议,该工资集体合同即行生效。

  工资集体合同书面意见对工资集体合同提出异议的,工资集体协商双方应当对提出异议的内容重新依法协商,并将修改后的工资集体合同文本报送县级以上人民政府人力资源和社会保障主管部门。

  第二十四条 工资集体合同生效后,企业应当在五日内向本企业全体职工公布,职工方应当同时报送上级工会。

  第四章 工资集体合同的变更、解除和终止

  第二十五条 经工资集体协商双方协商一致或者有下列情形之一的,可以变更或者解除工资集体合同:

  (一)工资集体合同所依据的法律、法规、规章被修改或者废止的;

  (二)因不可抗力致使工资集体合同部分不能履行或者全部不能履行的;

  (三)企业因兼并、重组、解散或者破产等原因,致使工资集体合同无法履行的;

  (四)工资集体合同约定的变更或者解除条件出现的;

  (五)法律、法规规定可以变更或者解除的其他情形。

  工资集体协商一方提出变更或者解除工资集体合同要求的,应当向另一方提供相关证据材料并说明理由。

  第二十六条变更工资集体合同的,应当依照本条例规定的工资集体协商程序办理,并报送县级以上人民政府人力资源和社会保障主管部门。

  解除工资集体合同的,企业应当自工资集体合同解除之日起七日内报送县级以上人民政府人力资源和社会保障主管部门备案。

  职工方可以将变更或者解除工资集体合同的情况,书面报告上级工会。

  第二十七条 工资集体合同期满或者工资集体协商双方约定的终止条件出现时,工资集体合同即行终止。

  第二十八条 工资集体合同期限由工资集体协商双方约定,一般为一年。

  工资集体合同期满前六十日内,工资集体协商双方应当依照本条例规定的协商程序重新签订工资集体合同。

  第二十九条工资集体合同生效后,除出现本条例第二十五条和第二十七条规定的情形外,任何单位和个人不得擅自变更、解除和终止工资集体合同。

  企业制定的各项规章制度不得与工资集体合同的规定相抵触。

  企业不得在工资集体合同有效期内,无法定理由或者非经法定程序,降低工资集体协商代表或者其他职工的工资、奖金、津贴、补贴、社会保险、福利等待遇。

  第五章 区域性、行业性工资集体协商

  第三十条在县级以下区域内,建筑业、采矿业、餐饮服务业等行业可以由工会与企业方代表进行区域性、行业性工资集体协商,订立区域性或者行业性工资集体合同。

  第三十一条区域性、行业性工资集体协商的职工方代表由本区域、行业工会直接选派,并经公示后产生。首席代表由区域、行业工会主席担任。

  区域性、行业性工资集体协商的企业方代表由本区域、行业内企业经民主推举、授权委托等方式产生,或者由企业代表组织直接选派。首席代表由企业方代表民主推举产生。

  第三十二条 经协商一致依法签订的区域性、行业性工资集体合同对适用范围内的企业和职工具有约束力。

  区域性、行业性工资集体合同范围内的企业和本企业职工方单独进行工资协商的,其约定的工资不得低于区域性、行业性工资集体合同规定的标准。

  第六章 工资集体协商的争议处理

  第三十三条工资集体协商中发生争议,双方应当协商解决。协商解决不成的,任何一方可以向县级以上人民政府人力资源和社会保障主管部门申请协调处理。

  县级以上人民政府人力资源和社会保障主管部门应当会同同级地方总工会和企业代表组织,共同协调处理工资集体协商争议。

  第三十四条县级以上人民政府人力资源和社会保障主管部门协调处理工资集体协商争议应当自受理之日起三十日内处理完毕。争议复杂需要延期的,经县级以上人民政府人力资源和社会保障主管部门负责人批准,可以延长十五日,并向争议双方书面说明延期理由。

  第三十五条 因履行工资集体合同发生争议, 双方经协商解决不成的,可以依法向劳动争议仲裁机构申请仲裁;对仲裁裁决不服的,可以自收到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。

  第七章 法律责任

  第三十六条企业违反本条例规定,有下列情形之一的,由县级以上人民政府人力资源和社会保障主管部门给予警告,并责令限期改正:

  (一)无正当理由拒绝或者故意拖延工资集体协商的;

  (二)无正当理由拒绝提供或者不如实提供与工资集体协商有关的情况和资料,或者无正当理由拒绝向工资集体协商代表提供履行代表职责所必要的工作时间和工作条件,造成无法签订、履行、变更和解除工资集体合同的;

  (三)未按照规定将工资集体合同报送县级以上人民政府人力资源和社会保障主管部门的。

  有前款第一项、第二项情形之一,拒不改正的,由县级以上人民政府人力资源和社会保障主管部门予以通报批评;情节严重的,将其记入企业劳动保障守法诚信档案,档案纳入政务公开的范围,可以对企业处以二千元以上二万元以下罚款,并可以对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以一千元以上二千元以下罚款。

  第三十七条企业违反本条例第十四条第三款规定的,由县级以上人民政府人力资源和社会保障主管部门责令企业恢复职工方代表的工作,并补发被解除劳动合同期间应得的工资;本人不愿恢复工作的,由县级以上人民政府人力资源和社会保障主管部门责令企业依照《中华人民共和国劳动合同法》的有关规定向职工方代表支付赔偿金。

  企业违反本条例第二十九条第三款规定的,由县级以上人民政府人力资源和社会保障主管部门责令企业补发工资集体协商代表或者其他职工应得的工资等待遇。

  第三十八条工会对企业违反本条例规定的行为,可以要求企业予以改正,企业应当在十五日内改正并作出书面答复;逾期不改正的,工会可以向县级以上人民政府人力资源和社会保障主管部门提出处理意见和建议。

  第三十九条工资集体协商代表或者其他人员违反本条例规定,泄露企业商业秘密,给企业造成损失的,应当依法承担赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第四十条县级以上人民政府人力资源和社会保障主管部门及其工作人员玩忽职守、滥用职权或者徇私舞弊的,由其主管部门责令改正;情节严重的,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第四十一条工会工作人员不依法履行职责或者损害职工权益的,由同级工会或者上级工会给予批评教育,责令改正或者给予处分;情节严重的,按照《中国工会章程》予以罢免;造成损失的,应当依法承担赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第八章 附 则

  第四十二条 实行企业化管理的事业单位、民办非企业单位、个体经济组织开展工资集体协商,参照本条例执行。

  第四十三条 本条例自2013年11月1日起施行。

人民法院司法警察培训暂行办法

最高人民法院


人民法院司法警察培训暂行办法
1999年4月19日,最高人民法院


第一章 总则
第一条 为建立和完善人民法院司法警察培训制度,根据《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国人民警察警衔条例》、《人民法院司法警察暂行条例》,制定本办法。
第二条 人民法院司法警察培训工作以马列主义、毛泽东思想和邓小平理论为指导,坚持理论联系实际、学用一致、按需施训、讲求实效的原则,始终贯彻无产阶级的世界观、人生观和廉洁奉公的教育,努力提高队伍的整体素质和战斗力。
第三条 人民法院的司法警察必须依照本办法接受培训。培训的成绩和鉴定,存入本人档案,作为上岗、授衔、晋升警衔和履行职务的依据。培训不合格者,不准上岗,不予授衔和晋升警衔。
第四条 人民法院司法警察参加和接受培训期间,工资、福利待遇不变。

第二章 培训种类
第五条 人民法院司法警察的培训工作分为新录用司法警察初任培训,警衔晋升和新任司法警察领导职务培训,专门业务与岗位培训,以及知识技能更新培训。根据司法警察的职务和衔级实行高级培训、中级培训、初级培训。
第六条 高级培训,包括警督选升警监培训,新任总队领导职务人员培训,警监警衔人员的专门业务、知识技能更新和岗位培训。
第七条 中级培训,包括警司晋升警督培训,新任支(大)队领导职务人员培训,警督警衔人员的专门业务、知识技能更新和岗位培训。
第八条 初级培训,包括新录用司法警察初任培训,一级警司警衔以下人员的专门业务、知识技能更新和岗位培训。
人民法院委托有关院校培训毕业的司法警察,参加初任培训的科目、内容、时间由司法警察总队安排。
第九条 警衔晋升和初任司法警察领导职务培训,根据需要可以合并进行。

第三章 培训内容和时间
第十条 新录用司法警察初任培训的主要内容是:政治理论基础知识、法律基础知识、司法警察业务基础知识、警体训练。培训时间不少于2个月。
第十一条 警衔晋升和新任司法警察职务培训的主要内容是:政治理论、法律法规、行政管理、领导科学、司法警察工作研究和警体训练。培训时间不少于1个月。
第十二条 专门业务和岗位培训的内容,根据工作实际需要确定。培训时间不少于15天。
第十三条 知识技能更新培训的内容和时间,根据形势和任务的需要确定。
第十四条 培训使用最高人民法院司法警察局统一编写的《司法警察训练教程》和各高级人民法院司法警察总队选编的教材以及指定的有关教材。

第四章 培训管理
第十五条 人民法院司法警察培训工作实行分级管理。高级、中级、初级培训分别由最高人民法院、高级人民法院和中级人民法院组织、管理。
第十六条 最高人民法院指导、协调、管理全国法院司法警察培训工作;制定培训总体规划、培训教学计划、培训教学大纲和考核验收方案;组织编写培训教程和教材。
第十七条 高级人民法院指导、协调、管理本省(市、区)司法警察培训工作。根据最高人民法院制定的培训总体规划,结合本地区的实际,制定培训实施计划,组织开展培训工作。
第十八条 中级人民法院指导、协调、管理本地区的司法警察培训工作。根据最高人民法院和高级人民法院制定的培训计划,制定培训方案、组织开展培训工作。
第十九条 最高人民法院和高级人民法院分别组织司法警察培训工作的评估,根据评估结果择优奖励。
第二十条 司法警察的培训经费应列入各级法院的业务经费范围,专款专用。

第五章 培训任务
第二十一条 最高人民法院负责、指导全国法院司法警察的高级培训和其他培训。
第二十二条 高级人民法院负责本省(市、区)司法警察的中级培训和其他培训。
第二十三条 中级人民法院负责本地区司法警察的初级培训和其他培训。
第二十四条 司法警察培训工作必须根据《司法警察训练大纲》组织实施。培训结束应进行全面考核,发给合格者证书。

第六章 附则
第二十五条 本办法由最高人民法院负责解释。
第二十六条 本办法自下发之日施行。


论海事行政处罚自由裁量权的程序控制

温州海事局 徐乐游


[摘要] 随着现代行政职能的扩张,行政机关拥有了越来越多的自由裁量权。“权力有腐败的趋势,绝对的权力绝对的腐败。”如何防止自由裁量权被滥用已成为行政法学研究的重要课题。而具体研究某一类行政行为中的自由裁量权将更具有利于指导实践。行政处罚作为一种最严厉的制裁性行政行为,其自由裁量权若被滥用必将严重影响我国的法制建设。因此,本文对海事行政处罚自由裁量权加以深入探讨,按照遵循公平与效率的原则,研究如何运用程序来控制自由裁量权的行使,以期有利于海事部门正确、及时而有效地执法,切实保障行政相对人的合法权益。
[关键词] 海事行政处罚;自由裁量权;行政程序;价值体现;程序控制

行政处罚权是行政机关和法律授权的组织对违反行政法律规范的公民、法人和其他组织予以惩处的权力。是一种具有国家强制性的行政制裁权,行政处罚权从法条中产生时起就带着自由裁量权的性质。“灵活掌握处罚是当代的进步,因为它把每个具体案件作为具体案件对待,给其以适当的处罚,立法机关所应做的是规定哪些行为应受惩罚,规定通常可以接受的惩罚极限,然后允许裁判机关决定给予每个具体违法者以恰如其分的处罚”。 行政机关在行使行政处罚权时要根据违法的具体情况在法定裁量权限内,自行判断、自行确定是否处罚、处罚内容、处罚幅度等,从而作出处罚决定,实施处罚。因此法律在赋予行政机关行政处罚权的同时就是授予了它行政处罚的自由裁量权。在控制行政处罚自由裁量权方面,实体法本身无法控制该裁量权不被滥用。行政机关行使自由裁量权时,只要具备实体法的依据,就具备了合法行政的前提和基础。因此,通过健全行政处罚自由裁量权运
作的法律程序,规范行政处罚自由裁量权行使的方式、步骤、
顺序、时限等程序方面的问题,是控制其不被滥用的一种有效的法律方法。本文试从规范行政程序的角度,对控制海事行政处罚处罚自由裁量权作一探讨。
一、自由裁量权的存在及负效应
何谓自由裁量权?各学者的解释不尽一致。国外代表性的解释是:“指行政官员和行政机关拥有的从可能的作为和不作为中做选择的自由权。” 有学者认为,“凡法律没有详细规定,行政机关在处理具体事件时,可以依照自己的判断采取适应的方法的,是自由裁量的行政措施。” “我国的行政自由裁量权应该是行政主体在法定权限范围内就行为条件、行为程序、作出作为与否和作出何种行为作合理选择的权力” 等等。虽然解释众说纷纭,但笔者认为其基本涵义不外乎四点:一是法律对行政行为的条件、内容或者方式等没有作出明确、具体、详细的规定;二是行政行为不能超越法定的范围,不能违背立法目的、法条本意和公共利益,并且应当公正合理;三是行政机关可以根据情势、自己的评价和判断,进行斟酌选择,灵活掌握;四是自由裁量行政行为一般不发生违法问题,不能作为行政诉讼的原由,但如果显失公正,仍须受司法审查。
面对复杂的社会关系,法律法规不能概括完美,罗列穷
尽,作出非常细致的规定。因此,从立法技术上看,有限的
法律只能作出一些较原则、富有弹性的规定,作出可供选择的措施和上下活动的幅度,促使行政主体灵活机动地因人因时因地因事作出卓有成效的行政管理。
行政处罚自由裁量权与其它行政权一样,在其运行过程中,不可避免地产生两方面的作用。一方面是积极地推动作用,即行政处罚自由裁量权的运行起到了维护公共利益,维持公共秩序,提高行政效率,满足社会需要,实现国家权能的作用;另一方面是对行政相对人的权益可能造成侵害,从而对行政法治构成威胁。其集中表现是滥用行政处罚自由裁量权,在实践中具体表现形式为:不正确的目的。行政机关违背授权法的目的行使自由裁量权的违法。行政机关工作人员出于个人目的或小团体利益考虑,滥用行政处罚权;不相关的考虑。行政机关考虑不应考虑的因素或不考虑应该考虑的因素而行使自由裁量权的行为;违反客观性(排除主观性)。行政机关及其工作人员在行使自由裁量权权时参与了不正当的主观因素;显失公正。具体行政处罚对相对人的权利义务所发生的影响明显不公平;违反法定程序。行政机关在行使自由裁量权作出处罚决定时,不按法定程序进行。
滥用行政处罚自由裁量权违背了法律授权的目的和意愿,干扰和破坏了法制秩序,其后果严重,危害性大。行政处罚自由裁量权的滥用,可能带来的负面效应主要有:一是不利于社会秩序的稳定。因为行政主体滥用行政处罚自由裁量权,处理问题随意性很大,畸轻畸重,反复无常,不同情况相同对待,相同情况不同对待,引起群众怀疑、不信任,产生对立情绪,不配合行政主体的管理,行政违法行为增多,导致社会秩序的不稳定;二是助长特权思想,滋生腐败,影响党和政府的形象。历史的经验告诉我们:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。” 当前腐败得不到有效遏制,在很大程度上与赋权的行政处罚自由裁量权有关。
二、自由裁量权在海事行政处罚中的体现
自由裁量权在我国的海事行政处罚中显得尤为重要。这是因为:首先,海事违法行为涉及的内容广泛,情况复杂、变化迅速,法律、法规不可能对所有情况下的行政处罚都规定得明确具体,详尽无遗;其次,海事问题的专业性、时间性、地域性很强,法律、法规不应该对行政处罚作过于僵化的硬性规定;第三,我国目前的海事法制尚不够健全,有些内容不够完备,表现出一定的“概括性”和“模糊性”,有些法律、法规尚无具体的实施细则或实施办法。一言以蔽之,海事法律、法规应当授予海事部门在行政处罚中以必要的自由裁量权,使之能根据客观情势,权衡轻重,灵活运用,在法定范围内作出合法、合理的行政处罚,以达到依法行政,维护国家权益,确保“航运更安全、海洋更清洁”目标的实现。根据我国海事法律、法规、规章的规定,在具体的海事行政处罚中,自由裁量权主要体现在以下四个方面:
1、 对事实要件认定的自由裁量。
海事部门对当事人的行为性质和海事管理事项的性质认定酌情裁量。确认其行为是否违反水上安全监督管理秩序。并经过调查决定是否作出海事行政处罚。
2、判定情节轻重的自由裁量。
所谓情节是指事物发生、发展的因果关系和演变过程。海事违法行为的情节可以分为主观和客观两个方面。主观方面包括目的、动机、心理状态和态度表现等,客观方面包括时空、对象、方式手段和危害后果等。在实施海事行政处罚时,必须认真考虑上述主观和客观两个方面的违法情节。
在海事法律中,有不少法条规定的是酌定情节。即在量罚时,需由海事部门酌定违法情节的范围、程度和轻重。法条中经常可见“根据不同情节、视情节严重、造成严重污染”等模糊语言来概括、规定,其本身没有明确的内涵和外延,又缺乏认定情节轻重的法定条件,具体理解和适用,只有听凭海事执法人员去判定。如《水上安全监督行政处罚规定》第十八条:“船舶不按规定办理变更或注销登记,或者使用过期的船舶国籍证书或临时船舶国籍证书,情节严重的,船籍港登记机关可以处以本规定第十六条规定的罚款数额的10%的罚款。”
3、选择处罚的对象、种类和幅度的自由裁量。
我国现行海事法律、法规、规章规定,海事行政处罚主要有警告、罚款、扣留证书、吊销证书、没收船舶等。
对某一应受海事行政处罚的违反水上安全监督管理秩序行为,到底应如何决定处罚的对象、种类呢?根据处罚法定原则,当然要依据法律、法规的规定来决定。现行海事法律规定了三种类型:
第一,确定型。即对某种海事违法行为,海事法律明确规定了处罚对象、种类,应给予某种行政处罚。如《中华人民共和国船舶登记条例》第四十九条:“假冒中华人民共和国国籍,悬挂中华人民共和国国旗航行的,由船舶登记机关依法没收该船舶。中国籍船舶假冒外国国籍的,悬挂外国国旗航行的,适用前款规定。”
第二,选择型。即对某一海事违法行为,海事法律规定了可以选定处罚对象、幅度。如《水上安全监督行政处罚规定》第三十一条:“有下列行为之一的,对违法船舶、设施处以5000元至10000元罚款;对违法人员处以300元至500元罚款。”
第三,混合型。即对某一海事违法行为,海事法律规定了可以选定处罚对象,又规定了可同时选定另一种行政处罚或不处罚。如《水上安全监督行政处罚规定》第二十一条:“有下列行为之一的,对违法船舶处以3000元至10000元罚款;对违法人员可视情节给予警告或处以100元至500元罚款。”
此外,在对罚款数额的具体规定中,有的只规定了上限,有的既规定了上限,又规定了下限。如《防止船舶污染海域管理条例》第四十七条:“对船舶所有人的罚款,最高额为人民币十万元。但对下列情况之一者,罚款的最高额为人民币一千元……”;又如《水上安全监督行政处罚规定》第二十六条:“外国籍船舶未经批准,进入中华人民共和国内或港口,处以5000元至30000元罚款。”从现有的海事法律规定中可以看出,罚款是所有行政处罚中用得最多、最广的一种,也是海事部门运用自由裁量权最频繁的一种。在此,关键在于把握两点:一是不要超出法定的范围和幅度;二是在法定的范围和幅度内不要畸轻畸重,显失公正。
4、选择行为时限的自由裁量。
海事法律中有些法条所规定的限期行政相对人履行某种义务,既未具体规定履行的期限,也未规定其履行的幅度。如《海上交通安全法》第二十二条:“未经主管机关批准,不得在港区、锚地、航道、通航密集区以及主管机关公布的航路内设置、构筑设施或者进行其他有碍航行安全的活动。对在上述区域内擅自设置、构筑的设施,主管机关有权责令其所有人限期搬迁或拆除”等规定。在这种情况下,海事部门就必须根据客观情势运用自由裁量权对履行的期限作出明确、具体的规定,规定的期限必须切实可行而又能体现严格执法,过短或过长都是不适当的。
三、行政程序在海事行政处罚自由裁量权运行中的价值意义
如前所述,行政处罚自由裁量权是政权的一种,这种权力的运行会产生正负两方面的效应。为预防和控制负效应的出现,必须对自由裁量权进行控制。即所谓“自由”是相对的,不存在绝对的“自由”。自由裁量权“是一种明辨真与假、对与错的艺术和判断力,……而不以他们的个人意愿和私人感情为转移。” 行政处罚自由裁量权的运行态势表明,自由裁量权出现负效应是因为它的逆向运行或越轨运行,即不按预先设置的方式、方法、步骤运行。从这个角度讲,“行政程序是为行政权力运行设置的一种安全装置。”“程序的实质是管理和决定的非人情化,其一切布置是为了限制恣意、专断和(任意)裁量。” 这些都表明了行政程序在制约行政权,保障民主自由,防止专断中的重要作用。
要正确理解行政程序在行政处罚自由裁量权运行中的价值体现,必须首先理解和把握行政程序的概念。行政程序是指由行政行为的方式、步骤和时间、顺序构成的行政行为的过程。 这是国内较一致的看法,这种观点对于研究行政程序的控权功能意义较大,笔者便依此观点论证行政程序在行政处罚自由裁量中的价值体现,其主要表现在:
1、行政程序是限制随意行政的前提。行政程序是规制行政处罚自由裁量权的一种重要手段。行政程序一旦设定并法律化后,一方面作为行政自由裁量权的享有者、行使者的行政主体的选择行为方式、方法及步骤时必须遵循程序之规定,即按行政程序规定的方式、方法和步骤去作为,否则就要承担违反程序之法律责任;另一方面,作为权利主体的行政相对人,有权要求行政主体合理行使自由裁量权。行政程序的设定也可以预防行政主体滥用程序壁垒,拖延行政的行为发生,避免行政主体选择不适当的手段、范围、幅度来加重行政权力主体的义务,以防止行政主体滥用行政处罚自由裁量权,扼制行政主体行使自由裁量权的主观随意性。
2、行政程序是公正与效率的衡平机制。效率是行政的生命,行政自由裁量权就是为行政效率所设置。行政程序是行政自由裁量实现公平、公平的保障,“公平理念使行政主体
及其执法人员更明确自由裁量的责任和意义,同时,在行政执法中的模糊界域刻画出一条相对明朗的基线,给现实的行政执法注入活力,也为行政裁量的合理化提供了一个价值尺度。” 从局部或阶段表现来看,要求行政主体严格按照行政程序自由裁量,似乎是约束了行政主体的行为自由,拖延了行政主体实施行政的时间,降低了行政效率。但从本质上分析,其实不然,遵循行政程序与行政效率的提高是一致的。现代社会行政事务繁杂,行政主体实施行政行为固然需要快速、及时,但是,如果行政主体片面追求效率,不遵循法定化的公正程序,势必损害行政相对人的合法权益,那么,行政相对人定会行使救济权。这样不但减损行政效能,而且还挫伤人民群众的参政积极性,这种所谓的效率也终将失去。而通过正当行政程序后,即使出现行政行为结果不利于行政相对人或不能满足其要求,由于程序已给他们充分的自卫机会,行政主体作了充分的公正努力,行政相对人的不满情绪就会被淡化或消除,他们能给行政主体充分的理解,从而减少事后的申请复议和行政诉讼,客观上提高了行政效率。
3、行政程序是保障相对人权利的关键。在行政处罚自由裁量权动作的程序中,赋予相对人必要的程序权利,就能使行政相对人通过行使自己的程序权利来达到保护自己的实体权利,进而实现对行政处罚自由裁量权予以有效控制的目的。在行政机关行使自由裁量权时,给予相对人同等充分的机会来了解情况、陈述理由和要求,赋予他们收集相关的情报资料、得到告知和教示、申请听证等程序权利,不但可以有效地防止行政自由裁量权超出“自由”的范围成为一种无
限的权利,规范自由裁量权的合法、正当的拓展,而且还是保证行政处罚自由裁量权在“自由”范围之内体现合理性的一种安全阀。
应该说,如何使行政相对人既懂得以实体规则保护自己的合法权益,又学会运用程序规则不使自己的权利被侵犯、义务不被加重,在我们这样一个重实体轻程序传统的国家有着重要意义。
四、控制海事行政处罚自由裁量权的程序机制
法贵在执行。没有法的正确、全面、切实地实施,法的效力就不可能实现。《行政处罚法》、《行政复议法》实施以来,成效显著,在规范行政机关的处罚行为、处罚程序、促进依法行政方面发挥了重要作用。《行政处罚法》详细规定了行政处罚程序,即简易程序、一般程序和正式听证程序的适用条件和实施步骤等。并贯彻了当事人的“被告知的权利”和“防卫权”。但在海事行政执法实践中,《行政处罚法》及在其基础上制订的《水上安全监督行政处罚规定》、《交通行政处罚程序规定》等明确的处罚程序也存在着瑕疵,具体条文操作性不强,赋予行政机关自由裁量权过大,主要表现在:
1、关于告知程序的规定。对告知的方式、时间与内容的关系上不明确。如在方式上,条款只是明确了行政机关告知的义务,但是行政机关如何告知则无明文规定。是书面告知还是口头告知,或者是采取电话告知还是采取其他方式,从条款来看似乎都是允许的。
2、关于一般程序的规定。在行政处罚的一般程序的规定中,无立案程序的规定。如果对行政处罚案件能否成立及立案条件、程序都无明确规定的话,行政机关又如何能围绕被查处的案件展开调查取证等一系列活动呢?另外,没有对调查终结后作出决定的期限规定。《行政处罚法》第38条规定,调查终结,行政机关负责人应当根据不同的情况分别作出处罚、不予处罚、移送司法机关的决定。但是,对作出是否予以处罚或其他的决定却没有时间上的要求,这种无期限限制的规定是非常不合理的。
3、关于听证程序的规定。没有关于利害相对人可否要求举行听证的规定;没有关于行政机关举行听证的期限规定;没有关于听证记录排斥原则的规定。《行政处罚法》第43条规定:“听证结束后,行政机关依照本法第三十八条的规定,作出决定”。该条规定了经过听证后仍按一般程序作出决定而无关于根据听证记录作出相应决定的规定。
完整、连续、合理的羁束性程序规范的欠缺,严重影响了对行政相对人实体权利的保障。为了制约行政主体滥用行政处罚自由裁量权,应建立健全多元化的控制机制,在法律程序上进一步完善、规范对行政处罚自由裁量权进行监控。借鉴别国经验,结合我国实际情况,控制海事行政处罚自由裁量权的程序机制应由下列程序制度构成:
1、情报公开制度。情报公开又称情报自由,是指凡涉及到相对人权利、义务的行政信息资料,除法律规定应予保密的以外,有关机构应依法向社会公开,任何公民或组织均可依法查阅或复制。我国的法律法规尚无对情报公开作统一的、明确的、详细的规定。但有关法律已作了部分规定,如《行政处罚法》第4条规定,对违法行为给予行政处罚的规定,必须予以公布,未经公布的规定,不得作为行政处罚的依据。