从英国公共调查制度的立法和实践来看，公共调查的目的正如曾主持过多起公共调查的前英国上诉法院法官，现任英国最高法院大法官克拉克所认为的，“公共调查的目的有两个，其一是确定事实，其二是吸取教训，以保证未来不会出现同样的错误。”

“窃听门”引发的公共调查

英国近年最有名的公共调查案件，就是针对默多克“传媒帝国”旗下的《世界新闻报》“窃听门”事件的调查。“窃听门”事件发生之后，除了议会举行了该案的听证会，司法机关介入并拘捕大批涉案人之外，英国的公共调查制度也逐步启动。

2011年7月6日，英国首相卡梅伦向议会宣布将召集一个由上诉法院资深法官布莱恩·亨利·利文森爵士领衔的，其他专家参与的六人调查小组对“窃听门”事件进行调查，反思英国报纸的媒体伦理及媒体文化。7月20日，卡梅伦宣布此次公共调查的范围将不局限于对报纸行业的调查，而是扩大至对广播电视和新兴的社交媒体的调查。

调查小组的授权范围包括两个部分。第一部分包括：了解报社与政府官员及警察的关系；反思现有媒体管理政策的利弊；考虑如何制定高效的政策和法律，以支持媒体自由、建立多元化的媒体和独立于政府的媒体；鼓励提升媒体行业的专业水准和保证媒体自觉遵守职业伦理；分析如何规制政府官员与媒体的关系。第二部分则包括：调查报社的非法和不当行为，报社从业人员和大都会警署警察的不当行为，警察接受贿赂的情况以及新闻集团内部管理的失败等。根据目前报道来看，该案的调查期限为12个月，调查报告要全文公布并提出对政府下一步所应采取行动的建议。

卡梅伦首相所展开的此次公共调查的依据是2005年《调查法》（以下简称“2005调查法”）。在2005调查法施行以前，英国国内的公共调查是依据1921《调查法庭（证据）法》（以下简称“1921调查法”）及其他一系列的法令的规定来进行的，因此公共调查组织的类型和背景十分多样，其中包括针对各种违法犯罪的由检察官主导的具有司法性质的个案调查，议会和枢密委员会的专门委员会的调查，还有各种民间团体的调查。但是人们发现这种多体系的调查模式存在一定的弊端：有调查权限的司法调查和议会调查的范围太过狭窄，往往只关注专门的事件。除此之外，组建议会专门的调查委员会的成本太高，司法调查对证明事实所要求的标准太高，程序又太过漫长；民间调查往往没有法律所保障的调查权限和资金保证，很难收集到必须的证据，得出相对全面和可靠的结论。议会和政府考虑反思1921调查法及现有的调查制度的得失，并希望在吸取已有经验的基础上，制定一部更好的调查法作为日后公共调查的指引。2005年4月7日，英国议会表决通过了2005调查法，该法于同年6月7日开始实行，1921调查法即告废止。正是这部法律构成了目前英国公共调查制度的法律基础。

调查的中立性是赢得公信的前提

根据2005调查法的规定，当已经发生的事件有可能引起或者已经引起公众关注，或者某件即将发生的事情已经得到公众关注的情况下，负责管理该事件所涉及事务的内阁大臣有权启动公共调查程序，任命调查小组对该事件进行调查。

公共调查开展的第一步就是要组建中立、专业的调查小组。中立是调查组能够进行独立调查并给出公正结论的前提，因此中立是成为调查组成员的最首要的标准。与被调查事件有直接利益关联的人，或者与调查结果有利益关联的团体有密切关系（间接利益关联）的人是不能被任命为调查组成员的，调查组成员在获得任命前，应当如实向负责组建调查小组的大臣报告自己是否与所调查的事件存在上述直接或间接的利益关联，获得任命后也要注意自己的行为不会影响自己的公正性。专业则是按照需要调查事项的范围和特点，将相关领域的专业人士吸收到调查小组中，保证调查结论的专业性。领衔“窃听门”小组的利文森法官最近就因被人怀疑其中立性而遭遇了严重的质疑危机，因为有工党议员指出利文森法官曾在前年7月和去年1月参加过默多克女婿所举办的两次名流云集的大规模社交聚会，所以他不该成为调查小组的主席。这一质疑马上引起了上诉法院和唐宁街的回应：上诉法院院长回应说，利文森法官出席聚会是经过院长同意，利文森法官的发言人则赶忙声明，利文森法官与默多克的女婿没有关联，聚会之后也没有任何联系，而唐宁街10号则声明，利文森法官在获得任命前已经如实向首相声明了自己曾参加过这两次聚会，但是首相认为这不会影响利文森法官和调查小组的中立性。

中立还要求调查小组的独立性，虽然调查小组是由内阁大臣所任命的，但是调查小组成员基本上来自于政府之外，其成员往往由退休的公务员、法律界人士和专家学者主持，具有独立品格的法官往往会成为调查小组的负责人，因此调查小组相对独立于政府之外，其独立性、公信力和专业水准，都能得到保障，其所作出的调查结果能为公众所相信。

还原事实与完善制度

公共调查担负着还原事实和完善制度，避免惨剧再次发生的任务，因此调查小组的调查授权范围也是一个很重要的方面。调查授权范围不是简单和随意制定的，它是内阁大臣和调查组成员以及相关人士和相关部门充分协商后才划定的。其调查的范围是对现有制度的全面检讨和反思，是对相关人员的全面调查。越是事前的论证和协商，越是全面而详尽的调查计划才能使公共调查发挥最大的作用。从上文所述的“窃听门”事件所划定的调查授权范围不难看出，事件发生的原因，事件的各个方面的审视和相关制度的优劣考察都该是公共调查的范围。

公共调查的期限没有固定的标准，因为随着事态的发展和被调查事件的复杂程度，在法律规定的前提下，负责组建调查小组的大臣有权调整授权范围，这会延长调查的期限。耗资巨大的“血腥星期天”的调查时间是12年，“窃听门”的调查时间初步定了12个月。英国很少有短期内就有结果的调查。因为严肃、认真的调查绝不是在短期限内就可以完成的，这是由公共调查的深度和全面性所决定的。

由于公共调查对公众生活和社会的重要意义，其调查权力必须得到强有力的保证。2005调查法赋予了调查小组强制传唤证人及时接受调查和收集证据的权力，不配合调查的证人或者伪造、篡改、毁损证据的人，将会被高等法院审理并定罪，承担罚款和一定期限监禁的法律责任。

需要指出的是，2005调查法并没有将公共事件的调查权垄断在内阁大臣手中，民间调查依然可以自由进行。由于民间调查往往会受到调查权限和调查费用的限制，使原有的调查无法继续进行或者调查结论不够完善。而公共调查有公共财政支持，且享有广泛的调查权力，所以2005调查法专章规定了其他模式的调查可以转化为该法下的公共调查的情况。只要民间调查所调查的事项符合2005调查法第一部分的规定，内阁大臣可以在民间调查组织同意的情况下将其转化为政府主导的公共调查。除此之外，专业、独立的民间调查也是受到政府的尊重的，其结论可以与政府主导的独立公共调查结论一道成为公众对该事件认识的参照。

所谓公共调查当然要有公众的参与和监督，根据该法的规定，公众参与的主要方式是在公共调查期间，参与旁听调查听证，翻阅及获取调查小组所掌握的相关的证据，但非因法定原因和调查小组主席同意不得对调查程序进行录音录像。公众参与和监督还体现在调查结束后，调查小组需要向社会公布调查报告全文，公布调查的所有记录和细节，并在合理期限内将调查报告报送给议会。调查费用的明细也要向社会公开。调查报告的内容不仅仅要包括调查小组所确定的事实，还要在授权范围内给出调查小组对相关制度完善的建议，如果调查小组内有不同意见也要如实在调查报告内载明，调查报告的全文在网络上都能自由获得。调查结果也要受到代表民意的议会的监督。“血腥星期天”案的第一次调查结果就是因为部分内容受到质疑，议会才在1998年组织了第二次公共调查。


（作者单位：陕西省西安市中级人民法院）


国家环境保护总局


国家环境保护总局令

第9号

《畜禽养殖污染防治管理办法》，已于2001年3月20日经国家环境保护总局局务会议通过，现予公布施行。

国家环境保护总局局长 解振华

　

2001年5月8日

　

畜禽养殖污染防治管理办法

第一条 为防治畜禽养殖污染，保护环境，保障人体健康，根据环境保护法律、法规的有关规定，制定本办法。

第二条 本办法所称畜禽养殖污染，是指在畜禽养殖过程中，畜禽养殖场排放的废渣，清洗畜禽体和饲养场地、器具产生的污水及恶臭等对环境造成的危害和破坏。

第三条 本办法适用于中华人民共和国境内畜禽养殖场的污染防治。

畜禽放养不适用本办法。

第四条 畜禽养殖污染防治实行综合利用优先，资源化、无害化和减量化的原则。

第五条 县级以上人民政府环境保护行政主管部门在拟定本辖区的环境保护规划时，应根据本地实际，对畜禽养殖污染防治状况进行调查和评价，并将其污染防治纳入环境保护规划中。

第六条 新建、改建和扩建畜禽养殖场，必须按建设项目环境保护法律、法规的规定，进行环境影响评价，办理有关审批手续。

畜禽养殖场的环境影响评价报告书（表）中，应规定畜禽废渣综合利用方案和措施。

第七条 禁止在下列区域内建设畜禽养殖场：

（一）生活饮用水水源保护区、风景名胜区、自然保护区的核心区及缓冲区；

（二）城市和城镇中居民区、文教科研区、医疗区等人口集中地区；

（三）县级人民政府依法划定的禁养区域；

（四）国家或地方法律、法规规定需特殊保护的其他区域。

本办法颁布前已建成的、地处上述区域内的畜禽养殖场应限期搬迁或关闭。

第八条 畜禽养殖场污染防治设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时使用；畜禽废渣综合利用措施必须在畜禽养殖场投入运营的同时予以落实。

环境保护行政主管部门在对畜禽养殖场污染防治设施进行竣工验收时，其验收内容中应包括畜禽废渣综合利用措施的落实情况。

第九条 畜禽养殖场必须按有关规定向所在地的环境保护行政主管部门进行排污申报登记。

第十条 畜禽养殖场排放污染物，不得超过家或地方规定的排放标准。

在依法实施污染物排放总量控制的区域内，畜禽养殖场必须按规定取得《排污许可证》，并按照《排污许可证》的规定排放污染物。

第十一条 畜禽养殖场排放污染物，应按照国家规定缴纳排污费；向水体排放污染物，超过国家或地方规定排放标准的，应按规定缴纳超标准排污费。

第十二条 县级以上人民政府环境保护行政主管部门有权对本辖区范围内的畜禽养殖场的环境保护工作进行现场检查，索取资料，采集样品、监测分析。被检查单位和个人必须如实反映情况，提供必要资料。

检查机关和人员应当为被检查的单位和个人保守技术秘密和业务秘密。

第十三条 畜禽养殖场必须设置畜禽废渣的储存设施和场所，采取对储存场所地面进行水泥硬化等措施，防止畜禽废渣渗漏、散落、溢流、雨水淋失、恶臭气味等对周围环境造成污染和危害。

畜禽养殖场应当保持环境整洁，采取清污分流和粪尿的干湿分离等措施，实现清洁养殖。

第十四条 畜禽养殖场应采取将畜禽废渣还田、生产沼气、制造有机肥料、制造再生饲料等方法进行综合利用。

用于直接还田利用的畜禽粪便，应当经处理达到规定的无害化标准，防止病菌传播。

第十五条 禁止向水体倒畜禽废渣。

第十六条 运输畜禽废渣，必须采取防渗漏、防流失、防遗撒及其他防止污染环境的措施，妥善处置贮运工具清洗废水。

第十七条 对超过规定排放标准或排放总量指标，排放污染物或造成周围环境严重污染的畜禽养殖场，县级以上人民政府环境保护行政主管部门可提出限期治理建议，报同级人民政府批准实施。

被责令限期治理的畜禽养殖场应向做出限期治理决定的人民政府的环境保护行政主管部门提交限期治理计划，并定期报告实施情况。提交的限期治理计划中，应规定畜禽废渣综合利用方案。环境保护行政主管部门在对畜禽养殖场限期治理项目进行验收时，其验收内容中应包括上述综合利用方案的落实情况。

第十八条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，并处以1000元以上3万元以下罚款：

（一）未采取有效措施，致使储存的畜禽废渣渗漏、散落、溢流、雨水淋失、散发恶臭气味等对周围环境造成污染和危害的；

（二）向水体或其他环境倾倒、排放畜禽废渣和污水的。

违反本办法其他有关规定，由环境保护行政主管部门依据有关环境保护法律、法规的规定给予处罚。

第十九条 本办法中的畜禽养殖场，是指常年存栏量为500头以上的猪、3万羽以上的鸡和100头以上的牛的畜禽养殖场，以及达到规定规模标准的其他类型的畜禽养殖场。其他类型的畜禽养殖场的规模标准，由省级环境保护行政主管部门根据本地区实际，参照上述标准作出规定。

地方法规或规章对畜禽养殖场的规模标准规定严于第一款确定的规模标准的，从其规定。

第二十条 本办法中的畜禽废渣，是指畜禽养殖场的畜禽粪便、畜禽舍垫料、废饲料及散落的毛羽等固体废物。

第二十一条 本办法自公布之日起实施