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中华人民共和国担保法

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中华人民共和国担保法

全国人民代表大会常务委员会


中华人民共和国担保法

(1995年6月30日第八届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过)

 

中华人民共和国主席令

(第五十号)

《中华人民共和国担保法》已由中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议于1995年6月30日通过,现予公布,自1995年10月1日起施行。

中华人民共和国主席 江泽民

1995年6月30日

 

目录

 

第一章 总则

第二章 保证

第一节 保证和保证人

第二节 保证合同和保证方式

第三节 保证责任

第三章 抵押

第一节 抵押和抵押物

第二节 抵押合同和抵押物登记

第三节 抵押的效力

第四节 抵押权的实现

第五节 最高额抵押

第四章 质押

第一节 动产质押

第二节 权利质押

第五章 留置

第六章 定金

第七章 附则

 

第一章 总则

 

第一条
为促进资金融通和商品流通,保障债权的实现,发展社会主义市场经济,制定本法。

第二条
在借贷、买卖、货物运输、加工承揽等经济活动中,债权人需要以担保方式保障其债权实现的,可以依照本法规定设定担保。

本法规定的担保方式为保证、抵押、质押、留置和定金。

第三条 担保活动应当遵循平等、自愿、公平、诚实信用的原则。

第四条
第三人为债务人向债权人提供担保时,可以要求债务人提供反担保。

反担保适用本法担保的规定。

第五条
担保合同是主合同的从合同,主合同无效,担保合同无效。担保合同另有约定的,按照约定。

担保合同被确认无效后,债务人、担保人、债权人有过错的,应当根据其过错各自承担相应的民事责任。

 

第二章 保证

 

第一节 保证和保证人

 

第六条
本法所称保证,是指保证人和债权人约定,当债务人不履行债务时,保证人按照约定履行债务或者承担责任的行为。

第七条
具有代为清偿债务能力的法人、其他组织或者公民,可以作保证人。

第八条
国家机关不得为保证人,但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。

第九条
学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人。

第十条 企业法人的分支机构、职能部门不得为保证人。

企业法人的分支机构有法人书面授权的,可以在授权范围内提供保证。

第十一条
任何单位和个人不得强令银行等金融机构或者企业为他人提供保证;银行等金融机构或者企业对强令其为他人提供保证的行为,有权拒绝。

第十二条
同一债务有两个以上保证人的,保证人应当按照保证合同约定的保证份额,承担保证责任。没有约定保证份额的,保证人承担连带责任,债权人可以要求任何一个保证人承担全部保证责任,保证人都负有担保全部债权实现的义务。已经承担保证责任的保证人,有权向债务人追偿,或者要求承担连带责任的其他保证人清偿其应当承担的份额。

 

第二节 保证合同和保证方式

 

第十三条 保证人与债权人应当以书面形式订立保证合同。

第十四条
保证人与债权人可以就单个主合同分别订立保证合同,也可以协议在最高债权额限度内就一定期间连续发生的借款合同或者某项商品交易合同订立一个保证合同。

第十五条 保证合同应当包括以下内容:

(一)被保证的主债权种类、数额;

(二)债务人履行债务的期限;

(三)保证的方式;

(四)保证担保的范围;

(五)保证的期间;

(六)双方认为需要约定的其他事项。

保证合同不完全具备前款规定内容的,可以补正。

第十六条 保证的方式有:

(一)一般保证;

(二)连带责任保证。

第十七条
当事人在保证合同中约定,债务人不能履行债务时,由保证人承担保证责任的,为一般保证。

一般保证的保证人在主合同纠纷未经审判或者仲裁,并就债务人财产依法强制执行仍不能履行债务前,对债权人可以拒绝承担保证责任。

有下列情形之一的,保证人不得行使前款规定的权利:

(一)债务人住所变更,致使债权人要求其履行债务发生重大困难的;

(二)人民法院受理债务人破产案件,中止执行程序的;

(三)保证人以书面形式放弃前款规定的权利的。

第十八条
当事人在保证合同中约定保证人与债务人对债务承担连带责任的,为连带责任保证。

连带责任保证的债务人在主合同规定的债务履行期届满没有履行债务的,债权人可以要求债务人履行债务,也可以要求保证人在其保证范围内承担保证责任。

第十九条
当事人对保证方式没有约定或者约定不明确的,按照连带责任保证承担保证责任。

第二十条
一般保证和连带责任保证的保证人享有债务人的抗辩权。债务人放弃对债务的抗辩权的,保证人仍有权抗辩。

抗辩权是指债权人行使债权时,债务人根据法定事由,对抗债权人行使请求权的权利。

 

第三节 保证责任

 

第二十一条
保证担保的范围包括主债权及利息、违约金、损害赔偿金和实现债权的费用。保证合同另有约定的,按照约定。

当事人对保证担保的范围没有约定或者约定不明确的,保证人应当对全部债务承担责任。

第二十二条
保证期间,债权人依法将主债权转让给第三人的,保证人在原保证担保的范围内继续承担保证责任。保证合同另有约定的,按照约定。

第二十三条
保证期间,债权人许可债务人转让债务的,应当取得保证人书面同意,保证人对未经其同意转让的债务,不再承担保证责任。

第二十四条
债权人与债务人协议变更主合同的,应当取得保证人书面同意,未经保证人书面同意的,保证人不再承担保证责任。保证合同另有约定的,按照约定。

第二十五条
一般保证的保证人与债权人未约定保证期间的,保证期间为主债务履行期届满之日起六个月。

在合同约定的保证期间和前款规定的保证期间,债权人未对债务人提起诉讼或者申请仲裁的,保证人免除保证责任;债权人已提起诉讼或者申请仲裁的,保证期间适用诉讼时效中断的规定。

第二十六条
连带责任保证的保证人与债权人未约定保证期间的,债权人有权自主债务履行期届满之日起六个月内要求保证人承担保证责任。

在合同约定的保证期间和前款规定的保证期间,债权人未要求保证人承担保证责任的,保证人免除保证责任。

第二十七条
保证人依照本法第十四条规定就连续发生的债权作保证,未约定保证期间的,保证人可以随时书面通知债权人终止保证合同,但保证人对于通知到债权人前所发生的债权,承担保证责任。

第二十八条
同一债权既有保证又有物的担保的,保证人对物的担保以外的债权承担保证责任。

债权人放弃物的担保的,保证人在债权人放弃权利的范围内免除保证责任。

第二十九条
企业法人的分支机构未经法人书面授权或者超出授权范围与债权人订立保证合同的,该合同无效或者超出授权范围的部分无效,债权人和企业法人有过错的,应当根据其过错各自承担相应的民事责任;债权人无过错的,由企业法人承担民事责任。

第三十条 有下列情形之一的,保证人不承担民事责任:

(一)主合同当事人双方串通,骗取保证人提供保证的;

(二)主合同债权人采取欺诈、胁迫等手段,使保证人在违背真实意思的情况下提供保证的。

第三十一条 保证人承担保证责任后,有权向债务人追偿。

第三十二条
人民法院受理债务人破产案件后,债权人未申报债权的,保证人可以参加破产财产分配,预先行使追偿权。

 

第三章 抵押

 

第一节 抵押和抵押物

 

第三十三条
本法所称抵押,是指债务人或者第三人不转移对本法第三十四条所列财产的占有,将该财产作为债权的担保。债务人不履行债务时,债权人有权依照本法规定以该财产折价或者以拍卖、变卖该财产的价款优先受偿。

前款规定的债务人或者第三人为抵押人,债权人为抵押权人,提供担保的财产为抵押物。

第三十四条 下列财产可以抵押:

(一)抵押人所有的房屋和其他地上定着物;

(二)抵押人所有的机器、交通运输工具和其他财产;

(三)抵押人依法有权处分的国有的土地使用权、房屋和其他地上定着物;

(四)抵押人依法有权处分的国有的机器、交通运输工具和其他财产;

(五)抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权;

(六)依法可以抵押的其他财产。

抵押人可以将前款所列财产一并抵押。

第三十五条 抵押人所担保的债权不得超出其抵押物的价值。

财产抵押后,该财产的价值大于所担保债权的余额部分,可以再次抵押,但不得超出其余额部分。

第三十六条
以依法取得的国有土地上的房屋抵押的,该房屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押。

以出让方式取得的国有土地使用权抵押的,应当将抵押时该国有土地上的房屋同时抵押。

乡(镇)、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡(镇)、村企业的厂房等建筑物抵押的,其占用范围内的土地使用权同时抵押。

第三十七条 下列财产不得抵押:

(一)土地所有权:

(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权,但本法第三十四条第(五)项、第三十六条第三款规定的除外;

(三)学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施;

(四)所有权、使用权不明或者有争议的财产;

(五)依法被查封、扣押、监管的财产;

(六)依法不得抵押的其他财产。

 

第二节 抵押合同和抵押物登记

 

第三十八条 抵押人和抵押权人应当以书面形式订立抵押合同。

第三十九条 抵押合同应当包括以下内容:

(一)被担保的主债权种类、数额;

(二)债务人履行债务的期限;

(三)抵押物的名称、数量、质量、状况、所在地、所有权权属或者使用权权属;

(四)抵押担保的范围;

(五)当事人认为需要约定的其他事项。

抵押合同不完全具备前款规定内容的,可以补正。

第四十条
订立抵押合同时,抵押权人和抵押人在合同中不得约定在债务履行期届满抵押权人未受清偿时,抵押物的所有权转移为债权人所有。

第四十一条
当事人以本法第四十二条规定的财产抵押的,应当办理抵押物登记,抵押合同自登记之日起生效。

第四十二条 办理抵押物登记的部门如下:

(一)以无地上定着物的土地使用权抵押的,为核发土地使用权证书的土地管理部门;

(二)以城市房地产或者乡(镇)、村企业的厂房等建筑物抵押的,为县级以上地方人民政府规定的部门;

(三)以林木抵押的,为县级以上林木主管部门;

(四)以航空器、船舶、车辆抵押的,为运输工具的登记部门;

(五)以企业的设备和其他动产抵押的,为财产所在地的工商行政管理部门。

第四十三条
当事人以其他财产抵押的,可以自愿办理抵押物登记,抵押合同自签订之日起生效。

当事人未办理抵押物登记的,不得对抗第三人。当事人办理抵押物登记的,登记部门为抵押人所在地的公证部门。

第四十四条
办理抵押物登记,应当向登记部门提供下列文件或者其复印件:

(一)主合同和抵押合同;

(二)抵押物的所有权或者使用权证书。

第四十五条
登记部门登记的资料,应当允许查阅、抄录或者复印。

 

第三节 抵押的效力

 

第四十六条
抵押担保的范围包括主债权及利息、违约金、损害赔偿金和实现抵押权的费用。抵押合同另有约定的,按照约定。

第四十七条
债务履行期届满,债务人不履行债务致使抵押物被人民法院依法扣押的,自扣押之日起抵押权人有权收取由抵押物分离的天然孳息以及抵押人就抵押物可以收取的法定孳息。抵押权人未将扣押抵押物的事实通知应当清偿法定孳息的义务人的,抵押权的效力不及于该孳息。

前款孳息应当先充抵收取孳息的费用。

第四十八条
抵押人将已出租的财产抵押的,应当书面告知承租人,原租赁合同继续有效。

第四十九条
抵押期间,抵押人转让已办理登记的抵押物的,应当通知抵押权人并告知受让人转让物已经抵押的情况;抵押人未通知抵押权人或者未告知受让人的,转让行为无效。

转让抵押物的价款明显低于其价值的,抵押权人可以要求抵押人提供相应的担保;抵押人不提供的,不得转让抵押物。

抵押人转让抵押物所得的价款,应当向抵押权人提前清偿所担保的债权或者向与抵押权人约定的第三人提存。超过债权数额的部分,归抵押人所有,不足部分由债务人清偿。

第五十条
抵押权不得与债权分离而单独转让或者作为其他债权的担保。

第五十一条
抵押人的行为足以使抵押物价值减少的,抵押权人有权要求抵押人停止其行为。抵押物价值减少时,抵押权人有权要求抵押人恢复抵押物的价值,或者提供与减少的价值相当的担保。

抵押人对抵押物价值减少无过错的,抵押权人只能在抵押人因损害而得到的赔偿范围内要求提供担保。抵押物价值未减少的部分,仍作为债权的担保。

第五十二条
抵押权与其担保的债权同时存在,债权消灭的,抵押权也消灭。

 

第四节 抵押权的实现

 

第五十三条
债务履行期届满抵押权人未受清偿的,可以与抵押人协议以抵押物折价或者以拍卖、变卖该抵押物所得的价款受偿;协议不成的,抵押权人可以向人民法院提起诉讼。

抵押物折价或者拍卖、变卖后,其价款超过债权数额的部分归抵押人所有,不足部分由债务人清偿。

第五十四条
同一财产向两个以上债权人抵押的,拍卖、变卖抵押物所得的价款按照以下规定清偿:

(一)抵押合同以登记生效的,按照抵押物登记的先后顺序清偿;顺序相同的,按照债权比例清偿;

(二)抵押合同自签订之日起生效的,该抵押物已登记的,按照本条第(一)项规定清偿;未登记的,按照合同生效时间的先后顺序清偿,顺序相同的,按照债权比例清偿。抵押物已登记的先于未登记的受偿。

第五十五条
城市房地产抵押合同签订后,土地上新增的房屋不属于抵押物。需要拍卖该抵押的房地产时,可以依法将该土地上新增的房屋与抵押物一同拍卖,但对拍卖新增房屋所得,抵押权人无权优先受偿。

依照本法规定以承包的荒地的土地使用权抵押的,或者以乡(镇)、村企业的厂房等建筑物占用范围内的土地使用权抵押的,在实现抵押权后,未经法定程序不得改变土地集体所有和土地用途。

第五十六条
拍卖划拨的国有土地使用权所得的价款,在依法缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后,抵押权人有优先受偿权。

第五十七条
为债务人抵押担保的第三人,在抵押权人实现抵押权后,有权向债务人追偿。

第五十八条
抵押权因抵押物灭失而消灭。因灭失所得的赔偿金,应当作为抵押财产。

 

第五节 最高额抵押

 

第五十九条
本法所称最高额抵押,是指抵押人与抵押权人协议,在最高债权额限度内,以抵押物对一定期间内连续发生的债权作担保。

第六十条 借款合同可以附最高额抵押合同。

债权人与债务人就某项商品在一定期间内连续发生交易而签订的合同,可以附最高额抵押合同。

第六十一条 最高额抵押的主合同债权不得转让。

第六十二条 最高额抵押除适用本节规定外,适用本章其他规定。

 

第四章 质押

 

第一节 动产质押

 

第六十三条
本法所称动产质押,是指债务人或者第三人将其动产移交债权人占有,将该动产作为债权的担保。债务人不履行债务时,债权人有权依照本法规定以该动产折价或者以拍卖、变卖该动产的价款优先受偿。

前款规定的债务人或者第三人为出质人,债权人为质权人,移交的动产为质物。

第六十四条 出质人和质权人应当以书面形式订立质押合同。

质押合同自质物移交于质权人占有时生效。

第六十五条 质押合同应当包括以下内容:

(一)被担保的主债权种类、数额;

(二)债务人履行债务的期限;

(三)质物的名称、数量、质量、状况;

(四)质押担保的范围;

(五)质物移交的时间;

(六)当事人认为需要约定的其他事项。

质押合同不完全具备前款规定内容的,可以补正。

第六十六条
出质人和质权人在合同中不得约定在债务履行期届满质权人未受清偿时,质物的所有权转移为质权人所有。

第六十七条
质押担保的范围包括主债权及利息、违约金、损害赔偿金、质物保管费用和实现质权的费用。质押合同另有约定的,按照约定。

第六十八条
质权人有权收取质物所生的孳息。质押合同另有约定的,按照约定。

前款孳息应当先充抵收取孳息的费用。

第六十九条
质权人负有妥善保管质物的义务。因保管不善致使质物灭失或者毁损的,质权人应当承担民事责任。

质权人不能妥善保管质物可能致使其灭失或者毁损的,出质人可以要求质权人将质物提存,或者要求提前清偿债权而返还质物。

第七十条
质物有损坏或者价值明显减少的可能,足以危害质权人权利的,质权人可以要求出质人提供相应的担保。出质人不提供的,质权人可以拍卖或者变卖质物,并与出质人协议将拍卖或者变卖所得的价款用于提前清偿所担保的债权或者向与出质人约定的第三人提存。

第七十一条
债务履行期届满债务人履行债务的,或者出质人提前清偿所担保的债权的,质权人应当返还质物。

债务履行期届满质权人未受清偿的,可以与出质人协议以质物折价,也可以依法拍卖、变卖质物。

质物折价或者拍卖、变卖后,其价款超过债权数额的部分归出质人所有,不足部分由债务人清偿。

第七十二条
为债务人质押担保的第三人,在质权人实现质权后,有权向债务人追偿。

第七十三条
质权因质物灭失而消灭。因灭失所得的赔偿金,应当作为出质财产。

第七十四条
质权与其担保的债权同时存在,债权消灭的,质权也消灭。

 

第二节 权利质押

 

第七十五条 下列权利可以质押:

(一)汇票、支票、本票、债券、存款单、仓单、提单;

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食品卫生监督员制服供应规定

卫生部 财政部


食品卫生监督员制服供应规定

1988年4月7日,卫生部、财政部

一、着装范围:本服装系食品卫生监督员专用制服,限于符合《中华人民共和国食品卫生法(试行)》第三十二条规定,由人民政府发给证书〔铁道、交通、厂(场)矿的食品卫生监督员,由其上级主管部门发给证书〕的食品卫生监督员执行监督任务时着用。
二、帽徽和标志
1.帽徽:为国徽图案。
2.胸章:铝质,红底黄字黄边。长6厘米,宽2.5厘米。字样为楷体“中国食品卫生监督”。
3.肩章:红底黄边,肩章正中镶一铝合金质圆形徽章,图案为白底红十字,镶金边。
三、制服式样及用料
1.钮扣:为金黄色铝合金质,中间有“食卫”字样。大衣扣为直径26mm,袖扣为22mm;西服扣为22mm,袖扣为15mm;短袖衫用扣为15mm。
2.领带:颜色与西服同。
3.帽子:夏帽为大檐帽,男女同。冬帽为咖啡色栽绒平顶黑色皮帽,男女同。
4.冬服:深蓝色化纤料(厚型),双排扣西式套服。
5.夏服:深蓝色化纤料(薄型),双排扣西式套服。
6.短袖衫:白色棉涤确良,高领,袖口加边,双肩加绊。
7.大衣:深蓝色化纤料,双排扣西式大衣,女有腰系带。
四、着(换)装规定
1.冬服:第一次着装发2套,热、温、寒区分别为5、4、3年换发1套,每换装两次加发裤子1条。
2.夏服:第一次着装发2套(女同志加发裙子1条),热、温、寒区分别为3、4、5年换发1套,每换装1次加发裤子1条(女同志裤、裙只选1种)。
3.大衣只限经常在室外执行任务的人员制作1件。寒区发布面皮大衣,温区发棉大衣。温、寒区换装年限分别为10、8年。
4.短袖衫:第一次2件,热、温、寒区分别为2、3、4年换发1件。
5.帽子:大檐帽每人1顶,每年发深蓝色和白色帽罩各1个,帽架不坏不换;冬帽寒、温区每人1顶,分别为4、5年换发1顶,热区不发。
6.领带:第一次2条,以后每两年1条。
7.标志:帽徽、胸章、肩章等标志统一制作,每人1套。
五、着装处理办法
1.调离食品卫生监督工作的,收回所有标志和帽徽;所发制服若不到换装规定的期限,调离时应收回,或者再加收20%的工料费,原收30%的工料费不退。
2.借调到外单位工作,脱产学习或病事假等半年以上者暂不制做服装。
3.离、退休人员一律不制做服装。
4.对不经常到现场的食品卫生监督员,可按着(换)装规定制装,换装期限延长2年。
5.按原规定已着(换)装的,所发海蓝色服装不到换装期限的,继续穿用,待穿满规定年限时,按新规定换装。海蓝色和深蓝色制服可以并存。
六、收费标准
所有着装人员一律从国办发(1986)29号《关于整顿统一着装的通知》下达之日(1986年4月19日)起,个人负担工料费的30%,另70%的工料费从本单位的卫生事业费或食品卫生监督检验收费中解决。
七、气候区域划分
热区:广东、广西、福建、云南、海南;
寒区:黑龙江、吉林、内蒙、新疆、西藏;
温区:其它地区。


人员越境若干理论问题重构

长期以来,在包括我国公民出入境和外国人入出境在内的人员越境问题上,其有关出入境的行政行为的法律性质、法律效力、法律责任等诸多疑难,理论上是比较模糊的,实践中是比较混乱的,甚至众说纷纭,莫衷一是,长期难以达成统一的意见。笔者不揣浅陋,在此运用行政法学得有关基本理论,对人员越境中的若干法律问题进行再探讨,乃至重构,以厘清理论,指导工作实践。
一 出入境证件的定位重构
对于以护照为代表的出入境证件,在学说上一直具有争议,争议的焦点是:护照是许可证还是身份证。
认为护照属于身份证的理由是:首先,护照不符合行政许可的定义。论者认为:护照申领不存在行政许可中的“法律一般禁止的情况”,任何具有我国国籍的合法公民都可以申请护照,而且我们也在逐步实行按需申领。其次,护照一般被定义为“身份证件和国籍证明”。它与身份证在性质上是一样的,只不过身份证用于国内,护照用于国外。护照的申请前提和身份证也一样,必须是合法的中国公民。至于护照有几条不批准的情形,那只是因为护照影响更大,用途更多,需要严格控制而已。第三,任何人都可以出国,并不是必须有护照才具有出国的资格,申请护照只不过是出国所履行的一个手续。不准一些人出国,那也是为了国家和民族的利益,为了公共安全而加以控制,只要能提供相应的手续或者解除限制条件,一样可以出国,护照只不过是从中可以加以管理的一个有效的手段。第四,如果把护照归为行政许可,将给工作上带来很多不必要的麻烦,对有不法目的的人要出境的调查漫长而且烦琐,很容易被不法人员挑毛病,造成工作上的被动。
随着《行政许可法》颁布,公安部六局已将护照等有关证件的审批签发列为行政许可项目,国务院法制办公室2004年5月13日《行政许可法有关问题解答》 明文指出“公安机关对公民申请因私出国护照的审批,是外部行政管理行为,是行政许可。 ”护照属于许可证已有定论。我们认为,目前,我国护照兼具有身份证件和出国(境)管理双重职能。护照作为许可证同时又具有身份证明的作用,这两者之间并不矛盾。首先,在传统上,护照确实起到身份证件和国籍证明的作用,而且目前也仍然具有这方面的作用。但是,说护照仅仅用于在国外证明身份,则是不确切的,因为目前护照作为身份证明在国内也在一定范围内被认可。其次,一种证件具有双重属性,在国内外屡见不鲜。例如某些国家的驾驶证,作为准予驾驶车辆的许可证的同时也可以作为身份证明使用。第三,国家国境制度的严肃性决定了任何公民不可能,也不应该随意出入国境,必须取得国家有关部门的许可。按需申领不等于随意出入。法定不准出境制度的存在,更恰恰证明了法律禁止的存在。至于“造成工作上的被动”这一观点,只能说由于我国的出入境许可制度仍然没有理顺,陈旧的、不科学的制度制约了实际工作的开展。
可见,护照作为我国公民出境的许可,在理论上是行得通的。同样道理,外国签证实际上是外国准予我国公民入境的一种许可。把出入境证件定位为许可证,在实际工作中意义重大。
二 边防检查行为的定位重构
边防检查行为的法律地位,我国现行法规中规定就不甚明确。对此问题,理论上可以归纳为两种观点:第一种观点可以称为 “监督检查说”,该说认为,边防检查行为仅仅是一种常规的“对被许可人从事行政许可事项活动情况监督检查”,是对出入境许可的后续管理措施。也就是说,一旦取得了出入境许可(护照和签证),通过边防检查只是个例行手续,边防检查行为只是保证了上述许可的实施。第二种可称为 “独立许可说”,该观点认为,边防检查机关与签发护照的出入境管理部门一样,是相对独立的对出入境进行行政许可的许可机关。换言之,边防检查机关在护照上加盖验迄章的行政行为,也是一种行政许可(审批),是对真正具有出入境资格、符合出入境条件的人员在法律拟制意义上最终合法越境的允许。
我们认为,从我国出入境管理发展的前景来看,第二种观点即“独立许可说”更具有前瞻性和可操作性。
首先,“从指定对外开放口岸通行”制度是《中华人民共和国公民出境入境管理法》等法律明确规定的制度。因此,即使公民取得了合法和完整的出入境许可,不从指定的对外开放口岸出入境,不经过边防检查,仍然违反我国法律,情节严重的可能构成偷越国(边)境犯罪。可见,边防检查机关验讫放行的行为,才是真正意义上对禁止行为的解除。
其次,“独立许可说”在行政许可法上可以找到依据。该法第三十九条第二款规定:“行政机关实施检验、检测、检疫的,可以在检验、检测、检疫合格的设备、设施、产品、物品上加贴标签或者加盖检验、检测、检疫印章。”边防检查站加盖验讫章的行为在形式和实质上都符合上述规定。
再次,“独立许可说”更符合我国出入境管理和检查现状。《行政许可法》只规定了上级机关对下级机关实施许可有权监督检查;以及本级行政机关对其所作出的许可有权监督检查。依“监督管理说”,应当认定实施监督检查的边防检查站与发放许可的出入境管理部门主体同一,或者边防检查机关是出入境管理部门的上级机关。而实际上,两个机构之间具有相对独立性,互不隶属。
第四,“独立许可说”更好的解释了两机关的关系。发放护照重在保护,重在服务,因此应当集中精力围绕发放护照中对所属居民真实身份等信息的真实性开展工作,尽量减少骗领等情况出现。而边防检查机关的工作重点则在“查”、在“阻”,对于形式上和实质上不符合出入境条件的人员,不许可其通过口岸出入境。两机关各司其职,才能做好出入境管理工作。
最后,“独立许可说”有利于与其他法律法规衔接。出入境管理部门边和防检查站在各自职权范围内实施许可、惩处相关违法行为,则由公安边防部门侦办偷越国(边)境违法犯罪时,可以着重打击非口岸偷渡活动,从而使分工更加明确,效率更加提高。同时,边检机关的“边控”行为也获得了有力的理论支持。
三 出入境许可的公定力重构
依通说,行政行为的公定力(Vermutung der Giiltigkeit)即行政行为一经成立,即使具有瑕疵,未经法定国家机关按照法定程序认定及宣告,都被推定作为合法行政行为。
在理论学说上,根据对待重大明显瑕疵的态度,行政行为的公定力存在两种学说:即有限公定力和完全公定力,在实践模式上也相应地分为两种 。有限公定力说认为:有重大且明显瑕疵的行政行为不具有公定力;完全公定力说则认为所有已成立的行政行为都具有公定力。而这两者的差异关键在于:是否将未成立行政行为归入无效行政行为。完全公定力学说将未成立行政行为置于效力评价体系之外。
事实上,行政行为的真假问题要点在于评价行政行为是否成立,而行政行为的有效或者无效,则是对业已成立的行政行为瑕疵程度的判定。 两种评价体系之评价主体、评价标准各不相同,由此造成两种不同的学说和理论。目前,我国行政法上对于采用何种公定力模式尚没有定论。
公定力对于边防工作之所以具有重大的现实意义,关键在于:整个出入境过程是连续的行政许可,前一个行政行为的公定力对于后续的行政行为的影响错综复杂。加之行政许可在性质上属于授益性行政行为,其功能和效果与行政处罚等行政行为不同。对于授益行为的无效或者撤销,并非当事人所愿,而不撤销,则可能国家公益受损。因此必须在两难之中抉择,根据信赖保护等原则,小心谨慎的妥善处理。因此应当根据出入境许可行为的瑕疵情形,对其公定力问题加以研究,并举其要者如下:
首先,假象行政许可行为的没有公定力。也就是说,该情形中行政行为根本不存在或者根本没有成立。在这里,假象行政行为仅是指非行政主体伪造、变造的护照或者签证或者验讫章的行为。对于“假象行政行为”的内涵和外延,众说纷纭,但是, 无论是有限公定力说与完全公定力说仍然存在部分共同点即:都认为假象行政行为仅仅是一种事实行为,不属于“行政行为”,不应当具有公定力;非行政主体所为的貌似行政行为的,是假行政行为。因此。伪造、变造许可证、验讫章的行为,包括其后续的任何环节在内的任何机关和公务人员人均得以认定其为无效。
其次,无效行政行为和可撤销的行政行为。无效行政行为和可撤销的行政行为之间的界限无论是在理论上还是在立法上,都难以得到客观认定。 一般认为,无效行政行为“具有重大且明显瑕疵”,“社会一般人即可辨识”。“撤销的原因,一般是由于行政行为本身有违法或者不当的因素。” 护照或者签证句有瑕疵即可能由于当事人之过错,也可能属于行政机关或者其工作人员的过错,但只要其瑕疵达到一定严重程度,均属于无效或者可撤销。 但是特定情况下,不得宣告无效或者撤销。 对于出入境证件而言,无效和可撤销的具体界限不是很清楚,有待于深入研究。
值得注意的是,无效行政行为和被撤销的行政行为的后果是一样的,视为该行政行为自始没有法律效力;而作为行政处罚之一种的“吊销许可”,则是承认作出后、撤销前该行政行为的有效性,因为其在取得许可过程中并没有瑕疵,而是在行使权利过程中实施了违法。
最后,应予补正的行政行为。行政许可具有轻微瑕疵,例如记载错误,可以更正或者解释,不用撤销。
以上各种情形,对于合理构建相关违法责任意义深远。
四 相关违法责任重构
出入境活动事关我国国际性形象和国家安全,故其审查不得不从严,惩处亦自应从厉。可是纵观我国现行有关违法情形法律责任的规定,感觉是缺乏合理体系和科学构架。实际上建立在出境许可、入境许可、边检独立许可三重许可理论上的出入境违法情形及其法律责任应当是清晰的、理顺的、周延的、完备的。
总的来看,人员通过口岸越境涉及的行政相对人违法情形大致包括以下几种:
(一) 第一、二重许可违法:在申请护照或者签证过程中的违法。
根据《行政许可法》的有关规定,在申领护照过程中“隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的,行政机关不予受理或者不予行政许可,并给予警告”;“以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的,行政机关应当依法给予行政处罚”。
(二)获得许可证件后的不当使用:包括1、涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件,或者以其他形式非法转让行政许可的;2、超越行政许可范围进行活动的;3、向负责监督检查的行政机关隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况的真实材料的。以上依法给予行政处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
(三)第三重违法:出入境边防检查许可中的违法。由于边防检查是人员越境在国内的最后一道关卡,因此,前两种情形经常在最后一道关卡被发现;而且如果由于因为种种原因导致前置审批行为具有程度不等的瑕疵,当事人又有意无意持用有瑕疵证件,因此情况复杂的多。
如果能确立了边检独立许可制度,边防检查机关的工作对象将主要事面向出入境人员,因此,其权限也控制在仅仅对出入境人员进行第三次行政许可过程中实施的违法犯罪进行查处打击为宜。打击重点包括:未持出境、入境证件的“闯关”行为;持用他人合法的出境、入境证件的 “骗关”行为;持用伪造或者变造的出境、入境证件的“蒙关”行为;持有无效出境、入境证件的“混关”行为。边检机关有条件对于上述违法犯罪不予通关并给与精确打击。而对于查获的前置审批程序中出现的违法犯罪,作为案件线索提供给相应地方的出入境管理部门查处即可,边管机关则主要查办非口岸的真正意义上的“偷越”违法犯罪。