财政部


关于农业发展基金使用管理的试行规定

1989年6月10日，财政部

一、为了贯彻落实中共中央、国务院《关于夺取明年农业丰收的决定》和国务院《关于建立农业发展基金增加农业资金投入的通知》精神，加强资金管理，提高资金使用效益，特制定本试行规定。
二、农业发展基金的资金渠道如下：
（一）用“耕地占用税收入”安排的土地开发基金；
（二）从国家预算调节基金中提出10％，经预算安排作为农业发展基金；
（三）从乡镇企业税收（包括产品税、营业税、增值税和工商所得税）收入比上年增加部分中安排的专款；
（四）用“农林特产税收入”安排的专款；
（五）从“对农村个体工商户及农村私营企业征收的税款”比上年增加部分中安排的专款；
（六）经省级人民政府批准，从其它渠道（例如从粮食经营环节中提取的农业技术改进费等）筹集的用于发展农业的各项资金。
三、农业发展基金统一筹集，按现行财政管理体制分级支配。省级财政部门要在现行财政体制规定的范围内，对乡镇企业税收增加部分、对农村个体工商户和农村私营企业征收税款增加的部分，以及农林特产税收入等，按照将其“全部”或“大部分”用于农业的原则，提出具体的用于农业的比例，并报请省级人民政府批准执行。
四、农业发展基金，按现行财政体制纳入各级预算管理，列收列支，全面反映。收入按计划数编列，分别反映在国家预算有关收入科目。支出按计划数掌握，按收入入库进度拨款，在国家预算支出科目的“农业发展专项基金”“款”中反映。在年度执行和年终财政决算中，只列报预算内资金安排的支出，不包括用预算外资金安排的支出。年终结余，结转下年继续使用。中央无偿补助地方的资金，列入地方财政预决算；中央有偿扶持地方的资金，列入中央财政预决算。
农业发展基金是党中央、国务院为加快农业发展、增加农产品有效供给、增强农业发展后劲而采取的重大措施。各级财政部门必须单独编列收支预算、决算（报表格式附后），以便反映政策。地方各级财政部门编制的农业发展基金收支预决算表，除报送同级人民政府审批外，还要逐级汇总上报财政部农财司核备。
五、农业发展基金必须专款专用，集中解决增加农产品有效供给的关键问题，特别是解决粮食生产上新台阶的需要。其使用范围规定如下：
（一）改造中低产田；
（二）开垦宜耕土地；
（三）推广粮棉油生产的科学新技术；
（四）现有中小型水利工程配套；
（五）也可兼顾安排重点畜牧基地（包括草场），重点经济林、防护林，重点水产基地建设。
六、农业发展基金不准用于下列支出：
（一）行政、事业单位的建设和机构、人员开支；
（二）楼堂馆所等非生产性建设；
（三）补充企业流动资金和弥补亏损；
（四）支农工业建设和乡镇企业投资；
（五）各种价格补贴；
（六）粮食等农产品的储备资金。
违反本条规定者，财政部门应立即停止拨款，并从其它应拨财政支农资金中扣回已经拨出的款项，或相应减少下年度应拨的财政支农资金支出预算指标。
七、农业发展基金的使用，必须以增加有效供给为目标，以提高宏观经济效益为中心。考虑到农业部门内各产业发展的不同需要，协调各方面利益，避免再度出现资金使用分散或重复投资的现象，此项资金必须由财政部门统筹安排、统一管理。其具体业务由财政部门主管农业财务的职能机构经办。中央级农业发展基金中的土地开发基金由国家土地开发建设基金管理领导小组确定项目，分配资金，财务和预算管理由财政部农财司负责。
八、农业发展基金应当按项目投放。地方投放的项目，由地方主管部门提出，经论证后，由同级财政部门根据农业发展基金收支预算提出意见，汇总报当地政府，分别轻重缓急，择优安排。中央确定的投资项目，有关地方必须按规定比例安排配套资金。为了提高资金使用效益，根据项目性质，实行有偿扶持和无偿补助相结合的使用办法。
九、建立项目效益管理责任制。项目主管部门和项目承包单位及责任人要与资金管理部门签订经济合同，规定双方的权利和责任。财政部门按合同规定拨款，项目主管部门和项目承包单位及责任人要承担以下责任：
（一）完成合同规定的效益指标；
（二）按合同规定的范围使用资金；
（三）按规定完成项目的建设进度和质量指标；
（四）按合同规定归还借款。
项目主管部门和项目承包单位及责任人未能实现合同规定的效益目标或违背合同规定者，财政部门有权停止拨款。
十、采取上述措施后，原来用于农业的各项支出不但不得减少，而且要有所增加。地方财政用于农业的各项资金占财政总支出的比重应逐年有所提高。
十一、增加农业投入，必须坚持农民自力更生为主，国家支援为辅的原则。各级财政部门要积极主动地向当地人民政府提出有关建议，调动集体和农民投资、投劳的积极性。
十二、省、自治区、直辖市（计划单列市）可以在不违背中央统一部署和各项政策前提下，制定具体的实施办法。
十三、中央土地开发建设基金管理领导小组批准立项开发的项目，其资金使用管理办法由领导小组办公室另行制定颁发。
十四、本规定从1989年1月1日起执行，以前有关规定停止执行。
附表：（略）


行政法律规范的解释，与其他领域的解释一并，其功能在于，法律适用者为将法律条文适用于所认定的案件事实，对于法律条文所欲规范的内容发生疑问时，通过法律解释，使法律适用者理解、确定法律条文的意义。法律解释的目标，在于发现、确定法律规范的真正意旨。法律解释不能完全拘泥于法条文字的字面含义，而应探求法律规范实际上的规范意旨，确定立法者利用法律文字所要达到的目的。
单就解释方法而言，行政审判法律解释的方法与一般的法律解释方法大致相同，主要包括文义解释、体系解释、历史解释、目的解释与合宪性解释等。
（一）文义解释
文义解释是指以法律用语的文字意义为出发点，在一般语言习惯所了解的意义上对法律条文进行的解释。
在文义解释中，比较容易产生分歧的是对例示性规定的解释。法律规范中对于其规范的事项，一般采取三种方式予以调整；列举式、列举式加概括式、概括式。例示性规定是列举加概括的法条规定的简称，即法律规范在列举其适用的典型事项后，又以“等”、“其他”等概括用语加以规定。
1、“等”外而无“等”内
单纯从文义而言，“等”字确实是一个多义词，按照《现代汉语词典》的解释，其与列举规定和例示规定的解释相关的是两种解释：一是“表示列举未尽”；二是表示“列举后煞尾”。前一种解释就是所谓的“等外”，后一种解释就是所谓的“等内”，实质上就是列举式规定。因此，除非法条有特指，涉及到“等”字的规定原则上都应该解释为例示规定，而不解释为列举规定。列举的四种只是最常见的，其他的如出租车、地铁、磁悬浮列车，也属于公共交通工具。
2、概括事项只能与例示事项相一致
在例示性规定中，例示用语所庙宇的行为或者其他法定事项的类型已经非常明确，而概括用语则往往是抽象的、模糊的、不确定的或者一靓性的，如何理解例示事项与概括事项的关系以及如何确定概括事项的范围？在法理上，以一则拉丁法律谚语解释例示规定极为恰当，即“例示事项之未所庙宇的概括用语，不包括与例示事项明示的性质相异的事项”。也就是说，对概括事项的解释不应与例示事项所规定的事项的性质不一致，只应包括与例示事项相一致的事项。当然，例示事项的性质，有的法条口已经列明，但大部法条中没有列明，需要适用法律者自己去理解。
（二）目的解释
目的解释是指以法律规范目的为根据，阐释法律疑义的一种解释方法。目的解释则在于解决规范之间的价值冲突。
在进行目的解释时，可能会将法条的文义限缩，也可能将法条的文义扩张。
（三）体系解释
体系解释是指以法律条文在法律体系上的地位，或其与相关法条之间的关系来阐明规范意旨的解释方法。法律规范的条款并不是独立存在的，法律条款之间存在着有机的联系，因此，对法律条款的理解，需将其置入法律的整体之中。
需要指出的是，在进行法律解释时需注意，有些法律条款中有例外规定，根据法条的内在逻辑把握住例外规定的核心内容，是正确理解适用该条款的基础。例外规定往往以“但书规定”或者“另有规定”的形式表述，可能在同一法律条款中，也可能在不同的法律条文中。
（四）其他解释方法
比较常见的其他解释方法主要有历史解释与合宪性解释。历史解释，是指通过对立法资料的探求以获知立法者当时的立法本意的一种解释方法。这里的立法资料，包括立法过程中的一切记录、文件，如预备资料、预备草案、草案、立法理由书等。合宪性解释，是指一项法律条文的解释，如果有多种结论只要其中一项结果可以避免宣告该法条违宪，就应选择该种解释结论。
（五）不同解释方法之间的关系
采用不同的解释方法很可能得出不同的结论，如何在种种解释方法之间作出选择呢？也就是说，种种解释方法之间存在着什么样的关系。这个问题比较复杂，从理论和实践的研究来看，不同的解释方法之间具有一定的位队关系，但既浊固定不变的，也不能任意选择，而且还常常存在着互补关系，需要根据个案的具体情况进行具体分析。在个案中选择具体的解释方法一般可从以下几个方面进行考虑：
1、文义解释具有优先性。
2、目的解释是解释活动的价值指引，具有独立的价值。
3、历史解释、体系解释等解释方法往往不具有独立性，均是确认法律目的的手段。

北安法院 杨亚新