江苏省宿迁市人民政府


宿迁市人民政府关于印发宿迁市文物保护管理办法的通知

宿政发〔2004〕105号


各县、区人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：

　　《宿迁市文物保护管理办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。







宿 迁 市 人 民 政 府

二ＯＯ四年六月二十三日





宿迁市文物保护管理办法



第一条 为加强文物保护和管理，更好地发挥文物在社会主义物质文明和精神文明建设中的作用，根据《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施细则》和《江苏省文物保护条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法适用于宿迁市行政区域内的文物保护和管理工作。

第三条 各级人民政府依法保护本行政区域内的文物。按照“保护为主，抢救第一，合理利用，加强管理”的方针，切实把文物保护工作纳入经济和社会发展计划，纳入城乡建设规划，纳入体制改革，纳入财政预算，纳入领导目标责任制。有关部门应当大力开展宣传教育，增强全社会的文物保护观念。

第四条 宿迁市文化局是全市文物行政主管部门，对全市文物工作依法进行管理、监督和指导。县（区）级文化部门负责管理本行政区域内的文物工作。

第五条 各级文物行政主管部门的职责：

（一）依法保护管理各级文物保护单位和尚未公布为文物保护单位的控制保护古建筑，以及其他有价值的文物遗存；

（二）对地下文物依法实施保护管理，检查指导考古发掘工作；

（三）对各博物馆、纪念馆以及其他文物收藏单位进行行业管理和指导；

（四）对文物经营活动以及社会流散文物实施监管；

（五）对出境文物、涉案文物以及其他需要鉴定的文物，依法进行鉴定。

第六条 各级人民政府应将文物管理机构和博物馆、纪念馆等单位的文物保护管理和事业发展经费列入同级财政预算。应从城市维护建设专项资金中按照国家和省有关规定安排一定比例用于重点文物维修。游览、参观场所应当从其票房收入中按一定比例提取给文物行政主管部门，用于帮助无力维修的单位进行文物维修保护。

文物保护管理经费应随经济发展逐年增长，并专款专用，同时鼓励社会各界支持文物事业。

第七条 文物保护单位的使用单位或者产权部门为文物保护的责任单位，应当与文物行政主管部门签订保护管理责任书，负责文物保护单位的安全、保养和维修，接受文物行政主管部门的检查、监督和指导。

第八条 在文物保护单位的保护范围内，除文物保护建设工程外，不得进行其它建设工程。确因特殊需要进行建设的，必须按级报请原公布文物保护单位的人民政府和上一级文物行政管理部门同意。在建设控制地带内不得建设危及文物安全的设施，不得修建形式、高度、体量、色调与文物单位的环境风貌不相协调的建筑物，确需新建、改建、扩建建筑物、构筑物的，其设计方案应经同级文物行政主管部门同意，报同级城乡规划部门批准。

第九条 文物保护单位按照“谁使用，谁管理，谁维修”的原则，除经常性保养维护工程报文物行政主管部门备案外，其他维修工程应当按文物保护单位的级别，报有关文物行政主管部门审批。维修施工单位在施工过程中应当接受文物行政主管部门的监督和指导。工程竣工时，须经文物行政主管部门验收。

第十条 控制保护古建筑由使用单位或者产权部门负责保养和维修，重大维修方案须经文物行政主管部门批准。不得损毁，不得擅自改建、翻建、移建或拆除。确因建设工程需要，必须对控制保护古建筑进行移建或者拆除的，须经文物行政主管部门批准。对需要移建、拆除的古建筑应事先做好测绘、文字记录和摄影、摄像等资料工作，所需经费由建设单位承担；拆除的木、石及砖刻等建筑材料移交文物部门保管，用于其他文物古建筑的维修。

在城市建设和改造中，建设单位对控制保护古建筑和其他有价值的文物遗存应当妥善保护，并予以整治、维修。

第十一条 文物保护单位向社会开放，应当报经文物行政主管部门审核批准，并接受其监督、检查和指导。

第十二条 凡在我市范围内进行大型基本建设工程建设（含取土）单位，应当事先报请市文物行政主管部门，由市文物行政主管部门根据具体情况决定是否需要先期进行文物勘探、考古工作。在有史籍记载的以及文物普查中发现的重要遗迹地点进行建设活动，建设单位应当事先会同文物行政主管部门在工程范围内进行调查或者勘探，需要考古发掘的由文物行政主管部门组织。有关部门在审批该类建设项目时，应当征求文物行政主管部门的意见。经市和县级政府确定需要原地保护的，建设单位应当另行选址。凡因基本建设和生产建设需要进行文物勘探、考古发掘的，所需费用依照《文物保护法》的规定由建设单位列支。

第十三条 任何单位和个人在生产、建设中发现古遗址、古墓葬或者其他文物遗存，必须立即停止施工，保护现场，并及时报告文物行政主管部门，不得擅自处理。文物行政主管部门应当及时进行处理。本市及外地驻宿的建筑施工单位，应当与文物行政主管部门签订文物保护责任书。

第十四条 在本市进行考古发掘工作，必须依法履行报批手续。考古发掘单位应事先提出发掘申请，由市文物行政主管部门经省文物行政管理部门上报国家文物行政主管部门或直接报国家文物行政主管部门批准后实施。

考古发掘单位发掘工作结束，应及时向市文物行政主管部门提交发掘报告、出土文物清单，将出土文物移交市文物行政主管部门指定的单位收藏。

第十五条 全民所有制文物收藏单位应当将所收藏的文物登记造册，鉴定分级，建立藏品档案，向文物行政主管部门登记。并根据文物的风险等级，按有关规定建立严格的文物保护管理制度。

第十六条 单位或者个人要求经营文物购销业务，必须经文物行政主管部门审查批准设立，再向工商行政管理部门申领营业执照。开设旧货、钱币、邮品以及其他收藏品市场，凡涉及文物的，必须经文物行政主管部门批准后，方可进行工商登记。

第十七条 经批准经营文物监管物品的单位和个人，其从业人员必须参加由文物行政主管部门组织的业务培训，其上市物品必须经文物行政主管部门鉴定认可，接受年审，接受文物、工商、公安等部门的检查和监督。

第十八条 拍卖机构经营文物拍卖的，必须向文物行政主管部门申报，经省文物行政主管部门审核，报国务院文物行政部门取得文物拍卖许可证，并到工商行政管理部门办理登记手续，方可取得文物拍卖人资格。所拍卖的文物标的，必须经文物行政主管部门核定。

第十九条 公安、工商等部门应会同文物行政主管部门加强文物市场的管理，认真查处文物的违法犯罪活动；依法没收追缴的文物，按规定移交给文物行政主管部门。

第二十条 银行、冶炼厂、造纸厂以及废旧物资回收等单位的文物拣选工作，应接受文物行政主管部门的指导。发现文物妥善保管并按规定移交文物行政主管部门。文物行政主管部门应按上述单位收购时所支付的费用加一定比例的拣选费合理作价。

第二十一条 有下列事迹的单位和个人，由各级人民政府或者文物行政主管部门给予奖励：

（一）发现文物及时上报或者上交，使文物得到保护的；

（二）将个人收藏的文物捐献给国家的；

（三）与破坏文物的违法犯罪行为作斗争，保护、抢救文物有功的。

第二十二条 违反《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施条例》、《江苏省文物保护条例》的规定，按其规定追究相应的法律责任。

第二十三条 本办法自2004年7月8日起施行。


竞业限制是对特定营业具有特定关系的特定人的行为予以禁止的制度，即企业与员工通过签订竞业限制协议，限制员工离职后一段时间内到竞争者处工作，或者限制员工自营竞争业务的制度。我国劳动合同法第二十三、二十四条规定了劳动法领域中的竞业限制制度。竞业限制引发争议的性质，最高法院2009年度《知识产权案件年度报告》中指出：单纯的竞业限制纠纷属于劳动争议；2011年民事案由规定的“竞业限制纠纷”也将其列于“劳动合同纠纷”项下。


竞业限制与不正当竞争的关系

实践中，竞业限制纠纷往往不是单纯的企业与劳动者之间的纠纷，而是企业与竞争者之间的纠纷，尤其是竞争者恶意招揽或者至少是明知员工有竞业限制协议而仍雇佣的情况，原企业通常将员工与竞争者共同起诉。根据最高法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第十一条规定，用人单位招用尚未解除劳动合同的劳动者，原用人单位可以以新的用人单位和劳动者共同侵权为由向人民法院提起诉讼。竞争者聘用负有竞业限制义务的员工与此类似，因此，应当允许原企业将员工与竞争者作为共同被告起诉。

该类案件性质属于侵权案件，侵犯的是企业的劳动债权。而债权能否成为我国法律上侵权行为侵犯的对象一直存在很大争议。侵权责任法颁布后，尽管全国人大和最高法院出版的著述都肯定了作为相对权的债权应属于侵权责任法所述“民事权益”，但认为侵犯债权的构成要件及责任形式有待研究。在这种背景下，认为最高法院明确了劳动债权作为侵权行为的对象似乎有点牵强。对于最高法院上述司法解释中的“共同侵权”，对应与竞业限制有关的纠纷，应理解为共同不正当竞争，因为竞争者雇佣负有竞业限制义务的员工，其实质是与原企业进行竞争，产生的诉讼实质是对这种竞争行为是否合法、合理的争讼，属于竞争法范畴。


竞争者承担连带责任的主观要件

竞业限制不正当竞争纠纷中，竞争者是否应承担责任，通说认为，竞争者应知或明知员工与原企业签订竞业限制协议仍与员工建立劳动关系，应与员工承担竞业限制的连带责任。

在劳动合同法立法期间，有学者主张因竞争者是员工违反竞业限制行为的既得利益者，是公平竞争规则的破坏者，应将竞争者的连带责任直接规定入劳动合同法，明确责任的范围和比例。也有学者认为基于竞业限制协议的相对性，竞争者不应成为竞业限制纠纷的当事人，或者认为竞争者仅知道竞业限制协议的存在而仍雇佣员工不足以构成竞争者的连带责任，即只有竞争者恶意招揽，方可要求其承担连带责任。还有观点认为，不论竞争者是否知悉员工与原企业签订竞业限制协议，都应承担连带责任。司法实践中，普遍认为竞争者如果明知或应知员工与原企业签订竞业限制协议仍与员工建立劳动关系，其应与员工承担竞业限制的连带责任。

事实上，上述观点并不是对竞争者是否应承担责任的不同主张或者说提出了不同的制度架构，而是对在什么情况下可认定竞争者有过错存在认识的差别，放在不正当竞争的视角下，是对竞争者什么程度的行为属于违反诚实信用和商业道德有不同认识。前一种观点认为，竞争者应知或者明知员工与原企业签订竞业限制协议而仍然与员工建立劳动关系，属于违反诚实信用和商业道德，构成不正当竞争行为；而后一种观点认为这还不够，必须是竞争者恶意招揽才属于违反诚实信用和商业道德。后一种观点的依据是劳动合同法规定的“用人单位招用与其他用人单位尚未解除或者终止劳动合同的劳动者，给其他用人单位造成损失的，应当承担连带赔偿责任”，其中“招用”的用语带有“主动”的含义，从全国人大法工委的论述看，其规制的主要是恶意挖人，即招揽行为。但这种解释与劳动部在《关于实行劳动合同制度若干问题的通知》及《关于企业职工流动若干问题的通知》中规定“用人单位招用职工时应查验终止、解除劳动合同证明，以及其他能证明该职工与任何用人单位不存在劳动关系的凭证，方可与其签订劳动合同”的用语不一致，“招用”并无“恶意招揽”的含义。相反，根据劳动部的该条规定，如果员工是主动应聘，但明确告知其与原企业没有解除劳动关系，而新用人单位仍予以雇佣，恐怕其连带责任仍无法避免。因此，从劳动合同法第九十一条规定解读，在竞业限制不正当竞争纠纷中，竞争者在恶意招揽的情况下承担连带责任缺乏依据。事实上，这只是对何为“诚实信用”、“商业道德”的理解问题，我们能够接受竞争者的行为到何种程度。作者同意司法实践中的通行认定标准，即竞争者明知或者应知竞业限制协议存在而仍然与员工建立劳动关系，可认定其违反了诚实信用和商业道德，构成不正当竞争行为。


竞争者承担连带责任的否定

在竞争者明知或者应知竞业限制协议存在而与员工建立劳动关系的责任形态方面，司法判决基本是“竞争者明知或者应知竞业限制协议存在，因此应承担连带责任”的模式，对于竞争者承担连带责任的法理及法律依据，则没有说明。

连带责任是一种加重责任，其承担只发生在法律有明确规定的情况下。侵权责任法颁布之前，除民法通则第一百三十条对共同侵权有概括性规定外，最高法院2004年颁布的《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》对共同侵权有进一步阐述，尽管该司法解释针对人身损害赔偿案件提出，但被认为是在侵权责任法之前对侵权责任规定较为详细的司法解释，对其他侵权案件的审理有参考意义。该解释第三条规定：“二人以上共同故意或者共同过失致人损害，或者虽无共同故意、共同过失，但其侵害行为直接结合发生同一损害后果的，构成共同侵权，应当依照民法通则第一百三十条规定承担连带责任。”这说明我国民法上的共同侵权，不仅包括存在主观意思联络的共同侵权，还包括行为关联的共同侵权，即无意思联络的共同侵权，所谓意思共同与行为共同兼采。以此分析竞业限制不正当竞争纠纷中竞争者的责任，对于员工存在竞业限制协议的事实，双方的主观状态存在多种情况，在竞争者恶意招揽或者员工与竞争者就存在竞业限制协议事项进行交流的情况下，可以认为双方存在着共同故意。还有一种情况是员工并不告知竞争者签署有竞业限制协议，而竞争者知晓这一事实，在雇佣员工过程中，未与员工沟通。这种情况双方不存在意思联络，但显然属于“行为的直接结合发生同一损害结果”的情形，根据上述理论，其行为仍然构成共同侵权，要求其承担连带责任具有法律依据。从这一意义上说，司法判例中采用“竞争者明知或者应知竞业限制协议存在，因此应承担连带责任”的逻辑并无错误。

问题是：侵权责任法对共同侵权制度作出了与前述最高法院司法解释不同的规定。该法第八条规定：“二人以上共同实施侵权行为，造成他人损害的，应当承担连带责任。”结合该法第十一、十二条的规定，通说认为侵权责任法所述共同侵权，仅包括有意思联络的主观共同侵权，而不再认可行为关联的共同侵权。对于无意思联络的数人侵权，仅在符合该法规定，每个人的侵权行为都足以造成全部损害时，行为人方承担连带责任，否则应承担按份责任。以此再考查竞业限制不正当竞争纠纷中竞争者的责任，结论就会有所变化，前文所述非恶意招揽时双方没有交流，就不再符合侵权责任法规定的共同侵权，也不符合“每个人的侵权行为都足以造成全部损害”，因为缺少员工或竞争者任何一方的行为，损害都不会发生。由此，要求竞争者承担连带责任似乎缺少法律依据。即使我们认为竞争者明知或者应知竞业限制协议存在仍然与员工建立劳动关系违反了诚实信用和商业道德，应当构成不正当竞争行为，也不应构成与员工的共同不正当竞争而承担连带责任，其更接近于侵权责任法规定的按份责任。司法判例中“竞争者明知或者应知竞业限制协议存在，应承担连带责任”的逻辑就值得质疑。

当然，对这一问题，劳动合同法第九十一条似乎提供了另一个视角，雇佣尚未解除劳动合同的劳动者，与雇佣存在竞业限制协议的劳动者情理相似——从这一角度，如果我们认为劳动合同法规定的“招用”并不存在恶意招揽或者主动、被动之分的话，其关于连带责任的规定是否可以适用于竞业限制不正当竞争纠纷呢？关于连带责任的承担是否可以适用民法上的类推原则，本身又是值得讨论的问题。更何况，这种逻辑也可能被反过来解释为劳动合同法确实存在着“恶意招揽”的含义。这些有待有权机关进一步明确。


（作者单位：陕西省西安市中级人民法院）