安徽省宣城市人民政府


宣城市人民政府关于印发《宣城市行政机关规范性文件制定程序规定》的通知


宣政〔2008〕62号



各县、市、区人民政府，市政府各部门、各直属机关：
《宣城市行政机关规范性文件制定程序规定》已经2008年9月26日市政府第31次常务会议通过，现予印发。


二〇〇八年十月二十三日


宣城市行政机关规范性文件制定程序规定

第一章 总 则
第一条 为了规范行政机关规范性文件制定程序，保证行政机关规范性文件质量，维护国家法制统一，根据《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》等有关法律、法规、规章的规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本规定所称行政机关规范性文件（以下简称规范性文件）是指市政府及其工作部门，根据法律、法规、规章和其他上位法的规定，在其法定权限内制定的，规范行政管理事务，公开发布并反复适用的、具有普遍约束力的文件。
第三条 规范性文件的立项、起草、审查、决定、公布、解释、备案，适用本规定。
规范性文件的报送和呈批，按照市政府有关规定执行。
第四条 制定规范性文件，应当遵循立法法确定的基本原则，符合法律、法规、规章和其他上位法的规定。
第五条 规范性文件的内容应当符合精简、统一、效能的原则，体现改革精神，促进政府职能向调节经济、监管市场、管理社会和服务公众转变。
第六条 制定规范性文件要科学合理地规定行政权责。既要依法予以行政机关履行职责相应的手段和保障，又要规定其履行职责的程序和责任。
第七条 规范性文件的名称一般称为“规定”、“办法”、“实施细则”或“实施办法”。对某一方面的行政工作做比较全面系统的规定，称“规定”；对某一项行政工作做比较具体的规定，称“办法”；为贯彻执行法律、法规、规章，制定具体、细致带有补充性和辅助性的规定，称“实施细则”或“实施办法”。
第二章 立项和起草
第八条 县市区政府、市政府各部门认为需要由市政府制定规范性文件的，应当向市政府报请立项。
报送政府制定规范性文件的立项申请，应当对制定规范性文件的必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度以及依据的上位法等作出说明。
第九条 市政府各部门可以根据本部门的实际，按照有关立法原则自主确定本部门规范性文件的立项工作。
第十条 市政府法制办公室（以下简称市法制办）应当对报送市政府制定规范性文件的立项申请进行汇总研究，根据全市发展目标、总体工作部署，于每年年初组织编制市政府规范性文件年度制定工作计划，报本级人民政府批准后执行。
计划拟订中，应对制定建议进行综合平衡，并注意吸纳人大代表、政协委员及社会各界对政府工作的意见和建议。
凡未列入制定计划的文件（草案），原则上当年不予研究。特殊情况确需立即出台的，由市长或分管法制工作的副市长签署意见。
第十一条 市政府规范性文件由市政府一个部门或几个部门具体负责起草工作，也可以由市法制办组织起草。
市政府各部门规范性文件由市政府所属部门的一个或几个内设机构或者法制机构具体负责起草工作。
第十二条　起草规范性文件，应当全面把握现行规定和政策，深入调查研究，总结实践经验，广泛听取意见。
听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会和公开向社会征求意见等多种形式。
第十三条　起草规范性文件，起草部门应当就涉及其他部门、机构职责或者与其他部门、机构关系紧密的规定，征求其他部门、机构意见，协商一致。经过充分协商，不能达成一致意见的，应当在上报规范性文件草案送审稿（以下简称规范性文件送审稿）时，说明情况和理由。
第十四条　起草规范性文件，应当与有关规范性文件衔接、协调。对同一事项，如果与有关规范性文件规定不一致，应当在上报规范性文件送审稿时说明情况和理由。
第十五条　起草规范性文件，应当对调整对象相同的现行规范性文件进行清理。如果现行规范性文件将被起草的规范性文件所替代，应写明予以废止。
第三章 审 查
第十六条　市政府规范性文件起草完成后，由起草部门将送审稿报送市法制办。
报送规范性文件送审稿应当附送起草说明和所依据的法律、法规、规章及相关文件。
第十七条　规范性文件的起草说明应包括以下内容：
（一）制定规范性文件的目的和依据；
（二）通过规范性文件明确和解决的主要问题；
（三）起草过程及听取意见、协商情况；
（四）需要说明的其他问题。
第十八条 报送审查的规范性文件送审稿应当由起草单位主要负责人签署；几个单位共同起草的，由几个起草单位主要负责人共同签署。
第十九条 市法制办组织起草的规范性文件草案，由市法制办主要负责人签署。
第二十条　报送市政府的规范性文件送审稿，由市法制办负责审查、修改。
第二十一条　有下列情形之一的，市法制办可以将规范性文件退回起草部门：
（一）送审稿内容明显不符合本规定第四条、第五条、第六条规定的；
（二）有关部门、机构对送审稿规定的主要制度存在较大争议，起草部门未与其协商的；
（三）未按照本规定第十六条第二款、第十七条的要求报送，经告知后仍不补正的。
第二十二条　市法制办在审查规范性文件送审稿时，涉及公共利益的，可以通过适当方式向社会再征求意见。
规范性文件送审稿涉及重大问题或相关部门存在重大分歧的，市法制办可以要求起草部门或直接召集有关单位、专家，听取意见，研究论证。
第二十三条 有关部门对规范性文件送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，市法制办应当进行协调，达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将主要问题、各方意见、审查机构意见及理由、依据报市政府决定。
第二十四条　市法制办在综合考虑各方意见的基础上，与起草部门沟通，对规范性文件送审稿进行修改，向市政府提出规范性文件（草案）的审查意见。
第二十五条　市政府部门规范性文件在印发前，应送市法制办进行合法性审查。
第二十六条　市政府部门规范性文件送交市法制办审查时，应提交下列材料：
（一）提请审查的公函；
（二）规范性文件送审稿；
（三）规范性文件说明（包括制定文件的目的、依据、主要内容和重大分歧意见的协调情况）；
（四）制定规范性文件的依据；
（五）起草规范性文件的有关资料。
第二十七条　市法制办应在10日内完成审查工作，并将审查意见书面告知送审部门。
第二十八条　送审部门应当按照市法制办的审查意见对送审稿进行处理。送审部门对审查意见有异议的，应当以书面形式提出，说明理由，由市法制办再行结论。
第二十九条　未经市法制办审查的部门规范性文件不得发布。市法制办发现未经审查而印发的部门规范性文件，可以提请市政府撤销该文件，并在公布该文件的载体上公告。
市法制办应当定期对市政府部门制发规范性文件情况进行检查。
第四章 决定和公布
第三十条　市政府规范性文件草案应当经市政府常务会议讨论决定。
市政府会议讨论规范性文件草案时，由起草部门作起草说明，市法制办报告审查情况。
第三十一条　经市政府常务会议讨论通过的规范性文件草案，由市法制办会同起草部门修改定稿。
第三十二条　重要的市政府规范性文件，由市长签署“令”发布；其他规范性文件，由市长或市长委托的副市长签署“通知”发布。
第三十三条　市政府部门规范性文件应当经部门办公会议讨论通过，由部门负责人签署发布。
第三十四条　规范性文件应当公布；未公布的，不得作为工作依据。
第三十五条　公布规范性文件的载体按以下顺序确定：
（一）市政府公报；
（二）市政府网站；
（三）宣城日报；
（四）公告栏和能够让行政管理相对人及时知悉的其他载体。
第三十六条　规范性文件一般应当自公布之日起30日后施行。但是公开发布后不立即施行将有碍规范性文件施行的，可以自公开发布之日起施行。
第五章　解释和备案
第三十七条　市政府规范性文件条文本身需进一步明确界限或作补充规定的，由有关工作部门商市政府法制办提出意见，报市政府同意后发布。
第三十八条　市政府规范性文件中授权有关工作部门就执行中的具体问题作出解释的，由该工作部门负责解释；该工作部门解释有困难或其他部门对其解释有不同意见，要求市政府解释的，由市法制办作出解释。
第三十九条　市政府工作部门发布的规范性文件，由该工作部门负责解释。
第四十条　市政府发布的规范性文件，按规定报省政府和市人大常委会备案。市政府工作部门发布的规范性文件，直接报市法制办备案。
第六章 附 则
第四十一条 议事协调机构、临时性机构一般不得对外发布规范性文件；确需发布的，应按本规定报送市法制办审查和备案。
部门内设机构不得对外发布规范性文件。
第四十二条　公民、法人和其他组织对现行的规范性文件或解释有异议的，可以向市法制办提出，由市法制办负责登记、处理。
第四十三条　规范性文件应当适时清理，具体工作由市法制办统筹。
第四十四条　修改规范性文件的程序，参照本规定办理。
第四十五条 各县市区政府可参照本规定执行，也可结合本地实际另行制定相关规定。
第四十六条 本规定由市法制办负责解释。
第四十七条　本规定自2008年11月1日起施行。



论我国是否具备颁布《民法典》的条件

翟鸣飞

内容提要：自从2002年底颁布了民法典（草案）以来，学者多对此草案进行了体例和内容的分析及讨论，但笔者从理论准备、民众的法律意识和民法典本身的问题出发，认为目前我国制定民法典尚未合时宜。且提出我国目前对于民法典的颁布过程，应采取按步骤先颁布单部法律，在颁布单部法律的同时加强理论研究，同时通过颁布单部法律提高民众的法律意识以及加强民众对私权利的保护观念，之后汇编成完备成熟的民法典的观点。
关键字：民法典 理论准备 法律意识

自从立法机关于2002年10月编纂了民法（草案），2002年12月23日，第九届全国人大常委会第三十一次会议审议了该草案以来，引起了学者对此的广泛讨论，绝大多数的学者都认为我国的民法典制定是符合时宜的，然后就民法典的体例、编制做出这样或者那样的讨论、建议等等，但是我国颁布民法典真的符合时宜吗？笔者对此有所怀疑。诚然，民法典的颁布和编纂确实是国家政治生活和市民社会生活中的一件大事。如果民法典能够顺利颁布，确实在法制建设中向依法治国的目标向前迈进了一大步，对于促进我国社会主义民主政治和法治建设具有重要意义。但是自从2002年末《民法典（草案）》提出后，迟迟未能颁布，虽然有这样那样的原因，但是，笔者认为深层次的原因就是现在目前阶段颁布《民法典（草案）》还不符合时宜。

一、从理论准备方面来看
对于民法典制定的时机、条件是否成熟，理论界曾经进行过讨论。有学者指出，一个成熟的民法典应具备三个因素：一是有赖于相对开明的政治制度和政治环境，思想较为开放，如法国民法典的大革命时期，德国民法典的自由资本经济和自由思想时期，日本民法典的明治维新时期，我国这种环境尚不具备；二是有赖于社会经济条件的成熟，经济民主、市场化是民法典制定的内在需求，市场经济本质上是私的经济，而我们却反复强调国有经济，对私的经济抱有一种偏见和本能的拒绝；三是民法科学、民法理论本身的完善，而我们所目前进行的理论准备还远远不够 。也有学者认为，我国民法典制定的条件、时机虽然并不完全成熟，但主要不是表现为现有的社会政治、经济条件上。应当承认，我国改革开放二十多年取得的成就是巨大的，从计划经济、有计划的商品经济到市场经济，从农村土地制度改革到城市国有企业的改革，我国社会经济生活发生了巨大变化，市场契约化、民主化的程度越来越高。我们不应过多地从客观条件方面寻找原因，而应该从民法学者自身的民法理论研究去寻找答案。目前我国民法典制定的条件不成熟主要表现为民法理论准备不足，而不是其它，这才正是需要我们重新思考的地方 。
笔者大体上同意后一学者的观点，我国对于《民法典》理论准备不足主要表现在以下两个方面：
第一，对民法基本理论的研究不够。一方面强调民法的私法性质、主张私法自治，强调民法典对民事权利的确认、保护和对国家公权力运用限制的重要意义；另一方面又指出近代民法的个人本位已发展为现代民法的社会本位，并由此强调国家利益、集体利益或社会公共利益与私人利益发生冲突时国家利益、集体利益应优先保护的原则。实际上在民事领域，国家、集体和个人均为平等的民事主体，本质上都是私的利益，因此，任何出于国家利益或社会利益保护的需要而对私人利益的侵害或限制，都必须提供充分的理由，并且应根据公开的程序和进行相应的补偿。遗憾的是，目前民法理论对上述问题的研究尚不充分。因此，我们应当进一步重视对民法基本理论的研究。
第二，对民法各项基本制度的研究不够。例如对法人（法人的分类、一人公司、合作社法人等）、合伙民事主体制度，集体所有权与农村土地使用权制度，债权保护制度、人格权保护制度等，其研究的广度和深度均不够。特别是诉讼时效制度。

二、从法律意识方面来看
法律意识，泛指人们对于法律，特别是本国现行法律的思想、观点、心理或态度等等。有时也称“法制观点”、“法治观念”或“法制心理状态” 。公民法律意识的高低是衡量一个国家法制建设的基本标准，同时，也代表着一个国家的文明程度。
我国公民由于历史文化传统的关系，对于自己的私权利的保护观念相当淡薄，所以对于民法典的制定还没有充足的民众法律意识思想准备。
第一，我国公民法律意识的现状
报纸杂志以及网络上有各种法制调查，这些法制调查的结果是否真实准确是否权威暂且不论，单说调查取样的人群，多为城市或者大众院校的学生。但是我们国家有70%的农村人口，农民或者农民工的调查比例又占这些抽样人群的多少？况且这些可以说是受过高等教育的抽样人群中对于自己私权利的保护也有不知如何保护的困境，更不要说人口众多的农民了。可见，我国群众的法律意识现状不容乐观。
第二，造成公民法律意识薄弱的原因
由于中国实行了2000多年的封建专制，儒学思想一直禁锢着中国公民的思想，传统轻视法律的思想仍旧存在。在“重理轻法”“重调解轻诉讼”等传统法律意识的制约下，形成了公民某些固有的性格特征，对于自己的私权利的保护意识相当的淡薄。
第三，我国民众的法律意识单薄的现状和原因导致我们对于民法典的颁布还没有充分的群众基础，所以，目前对于民法典的颁布，最好采取一步步前进的方法，对民法典中的各部法律，成熟一个，颁布一个，通过一个个颁布民法中的一门门法律，结合普法宣传，与法律意识相互作用，逐步提高公民的法律意识，同时使之加强对自己私权利的保护。就是要通过一个对现行法律不断完善、完备的过程，使人们的法律意识得到与之同步的提高。同时这也是民法典制定过程中的一个步骤，最终制定并颁布民法典。只有提高了公民的维权意识，民法典的颁布才有实质上的作用。

三、从以出台的《民法典（草案）》来看
我国现已出台的《民法典（草案）》也存在着一些的问题：
第一，从体例上看仅是一部法律汇编，民法典的制定，应该是一个法律编纂的过程，但是2002年底的这部草案更似一部民事法律汇编，将民事的几部法律（《合同法》、《婚姻法》、《继承法》等）原封不动的加入进来。
如果我国的最终的民法典是以这样的形式出台，那么就更符合笔者之前所说的成熟一个颁布一个的这种按步骤制定民法典的方法，应该修改比较不合时宜的一些法律（比如《继承法》），颁布从没有出现过的法律（比如《物权法》），使这些法律无论在理论和立法上，还是实践和人们的法律意识中，都能得到很好实施和接受，之后汇编成为民法典。
第二，对于法律语言的运用。诚然，法学是一门专业的学科，当中有很多晦涩的法律语言、法学名词，这些民法中的法律语言中如果是与公众的私权利保护密切相关的一些名词完全可以通过普法的宣传教育使公众了解，这也是提高公众法律意识的一个手段。
同时，在民法典或者单部的民事立法中，还应当尽量使用通俗易懂且没有疑义、没有歧义的词语，这也就是法律语言的严谨性和大众语言的通俗性之间的协调问题。
所以，还是应该采取以上所说的按步骤先颁布单部法律的办法，通过颁布单部的民事法律，配合法制宣传，使民众大致了解专门的民事法律术语的含义，与此同时也提高了法律意识。

总之，我国目前对于民法典的颁布过程，应采取按步骤先颁布单部法律，在颁布单部法律的同时加强理论研究，同时通过颁布单部法律提高民众的法律意识以及加强民众对私权利的保护观念，使法律意识深入人心，之后汇编成完备成熟的民法典。


参考资料：
1、熊进光 ：《对当前中国民法典制定若干问题的重新思考》，海峡两岸民法典理论研讨会论文
2、刘凯湘：《民法典制定的若干问题》，西南政法大学专题学术报告，2003年10月19日