用建章立制为嘉禾事件画句号

杨涛


7月30日《新京报》报道，湖南省检察院日前已正式启动对嘉禾拆迁事件的刑事调查程序。这是继一个多月前的行政问责之后，嘉禾事件首次正式启动刑事问责程序。此次调查工作主要包括两方面内容，其一是嘉禾县委、县政府原主要领导人、县各政府职能部门负责人是否滥用职权干预司法；其二是原嘉禾县委县政府主要领导“是否玩忽职守”。据悉，此案由最高人民检察院督办，湖南省检察院主办，郴州市检察院协办。
童大焕在7月31日《用刑事问责为嘉禾事件画句号》一文认为，嘉禾拆迁的刑事问责，传出了两个重要的信号：一是司法机关努力摆脱行政干扰的信号；另一个是：对于官员的问责，党纪政纪处分是一回事，法律问责是另一回事，二者不能互相替代。
在笔者看来，尽管刑事问责比起行政问责而言，是前进了一大步，但仅仅是刑事问责还远远不够，更不可能“为嘉禾事件画句号”。相比之下，笔者倒赞同童先生的最后一句话：“我们在表示欢迎的同时，更应该思考如何防患于未然，让司法自始至终摆脱行政的干扰，成为独立维护法律和社会公正与稳定的力量。”或许应该这么说，什么时候建立了司法摆脱行政的干扰并制约行政的独立机制，什么时候对建立了对行政官员滥用职权干预司法进行刑事问责的常态机制，什么时候对建立了上级司法机关和地方人大对下级司法机关的错误裁判和决定有效的纠错机制，就是嘉禾事件给我们带来的反思画句号的时候。
首先，我们看到，刑事问责仅仅是一种事后对行政官员滥用职权干预司法造成重大后果的行为进行追究的一种措施，根本就没有传来“司法机关努力摆脱行政干扰的信号”，在刑事问责后，现存的司法机关人财物受地方行政机关控制的体制还在，而相比之下，事前的预防永远要比事后的惩诫有力的多。因而，这就不能保证今后的嘉禾及其他地方的行政官员不再滥用职权干预司法，也就不能保证嘉禾拆迁的悲剧不再发生。
其次，我们看到，此次的刑事问责的背景是在媒体的大力呼吁下，在国务院的领导高度重视下，由最高人民检察院督办，湖南省检察院主办，郴州市检察院协办下启动的。对于一个追究县级的行政官员的案件来说，这样的架势无疑是高规格的，也是不正常的，事实上，我们还远远没有形成对行政官员滥用职权干预司法进行刑事问责的常态机制，这也就难以保证今后的嘉禾及其他地方的行政官员不会心存侥幸，再利用手中的权力去干预司法，嘉禾的刑事问责也就只有个案意义。
再次，我们也看到，对于嘉禾检察机关错误作出的批捕决定，是在媒体的介入下，由湖南省人民检察院亲自派人赶到嘉禾，从而纠正了当地错误拘留并逮捕拆迁户的做法。我们要问，即使是嘉禾检察机关迫于当地行政压力，为什么没有一个有效机制让上级司法机关来及时纠正下级司法机关的错误决定，而非得要等到高级别的司法机关在媒体的介入下，在事后来进行纠正呢？对于下级司法机关的错误决定，是否应该建立一个有效的机制来进行及时纠错呢？
最后，行政问责也好，刑事问责也罢，对于下级官员和司法机关来说，不能因为执行了上级的错误决定或受到行政压力而豁免，下级官员和司法机关应当执行和遵守国家的法律、法规，而不是盲从于行政领导。事实上，原嘉禾县城关镇党委书记、商贸城拆迁协调办公室副主任雷知先，在“拆迁事件”也因为是盲目执行上级的错误决定受到处分。那么，我们是否也要建立对司法机关盲目执行行政决定进行行政问责和刑事问责的制度，以保证司法机关正确执行和遵守国家的法律、法规，增强其对抗错误行政决定的决心与勇气。毕竟，相对于公民的重大权益无端被剥夺来说，司法机关必须迎难而上。
因此，笔者认为，我们不要看到司法机关开始了对嘉禾的刑事问责就可以高枕无忧了，我们还应该更多关心如何从这一事件中汲取教训，建立完善的而有效运行的机制。还是且慢“为嘉禾事件画句号”！

通联：江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士 　　邮编：３４１０００ 　　
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河南省周口市人民政府办公室


周口市人民政府办公室关于印发周口市中心城区建设用地规划容积率调整管理规定的通知

周政办[ 2010 ] 141号



各县市区人民政府，市政府有关部门：

《周口市中心城区建设用地规划容积率调整管理规定》已经市政府同意，现印发给你们，请遵照执行。





二○一○年九月十五日



周口市中心城区建设用地规划容积率调整

管 理 规 定


第一条　为进一步规范建设用地容积率的调整管理，维护建设市场的公开、公平、公正，提高规划管理水平，创优服务发展环境，根据《中华人民共和国城乡规划法》、住房与城乡建设部《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》和河南省住房与城乡建设厅、河南省监察厅《关于切实加强经营性用地容积率规划管理和监督检查的通知》，结合我市实际情况，制定本规定。

第二条　周口市城市规划区范围内（周口市行政区域内的各县市可参照执行）通过公开招标、拍卖、挂牌出让方式取得的各类建设用地，涉及规划容积率调整的，适用本规定。

第三条　建设用地出让前，市规划行政主管部门应根据有关规范要求、城市规划和地块的实际情况，科学提出容积率指标，出具规划设计条件。

第四条 容积率调整要与周边地区的公共服务设施、市政基础设施的服务能力相匹配。

第五条　对同一地块的建设用地规划许可、规划方案审定、建设工程规划许可，核定的容积率指标及相应的总建筑面积应当一致。建筑面积的计算口径统一执行国家标准《建筑工程建筑面积计算规范》（B/T503532005）。

分期开发建设的用地，各期建设工程规划许可证确定的建筑面积的总和，不得突破规划条件和建设用地规划许可证的规定。

第六条　规划条件是政府出让土地的约定条件和前置条件，其中容积率指标是规划条件的核心内容之一。土地一经出让，任何单位和个人都无权擅自更改规划条件确定的容积率。建设用地出让后，建设单位确需调整规划条件确定的容积率的，必须符合以下条件之一：

（一）城市规划（总体规划、控制性详细规划）调整或修编造成地块发展条件变化的。

（二）因城市基础设施、公益性公共设施建设需要，导致已出让地块的面积及相关建设条件发展变化的。

（三）没有编制控制性详细规划的区域，符合市政府中心城区开发项目鼓励政策要求，且不影响国家利益和公众合法权益的。

（四）控制性详细规划编制前已明确的容积率指标与所编的控制性详细规划确定的容积率指标不一致的。

（五）容积率指标确定不合理，规划主管部门研究确需调整的地块。

符合以上条件的，在不影响国家利益和公众合法权益的前提下，市规划行政主管部门可以按照本办法规定的程序重新核定建设用地的容积率指标。

第七条 凡有下列情形之一的不得调整容积率：

（一）未经规划许可，擅自开工的建设项目。

（二）作为违法建设项目被查处的。

（三）影响国家利益和公众合法权益的。

第八条　容积率调整按以下程序进行：

（一）建设单位或个人向市规划行政主管部门提出调整容积率申请，就变更的目的、理由及依据进行说明，并出具规划、建筑设计方案图。

（二）市规划行政主管部门就变更的内容进行审核论证，对于不符合控制性详细规划的不予批准，对于符合控制性详细规划的变更申请，就及时将变更的容积率和相应的规划条件进行公示，并向土地主管部门通报。

（三）对不符合控制性详细规划，规划主管部门认为有必要变更调整的，应报市政府规划委员会研究，研究同意的应按照控制性详细规划的修改程序和前款规定进行。

（四）没有编制控制性详细规划，并已出具规划条件，容积率需要调整的，报市政府规划委员会研究，研究同意的应就地块编制控制性详细规划，按程序批准后进行办理。

第九条 经批准调整容积率的，建设单位必须与市国土部门签订《国有土地使用权出让合同》补充协议，补缴土地出让金差价后方可办理建设工程规划审批手续。其中非经营性用地改变为经营性用地的，应依法办理招标、拍卖、挂牌出让等手续。

第十条　本规定执行后，未编制控制性详细规划的地块不予出具规划条件。因项目建设需要确需规划主管部门出具规划条件的，需经市政府规划委员会研究，研究同意的，应结合地块用地情况编制地块控制性详细规划，并按程序批准后，方可出具规划条件。

第十一条　本规定自颁布之日起执行。