略论有法不依原因及其对策

田宝会


　 有法不依的原因是多方面的，但主要表现为以下几点：

　 1．缺乏对执法权力的制约。以权力制约权力，是近现代政治民主化和法制化运行的法则，科学的权力制约应具备三大特征：一是权力制约的全面性；二是权力制约的相互性；三是权力制约的可行性。然而，我国现阶段对执法权力的制约，无论是在制约机制的设计上还是运行中，都存在着明显的缺陷。首先，立法对执法缺乏有效制约，既无财政和人事任免等方面的直接有效控制权，又无审计监督和其他有效手段，无以制约执法过程，致使人大监督缺乏力度；其次，执法权力内部缺少相互制约机制，除了办理刑事案件中法律规定公安机关、检察机关和人民法院存在一定程序的相互制约以外，其他执法活动都只有本系统内部上级对下级权力行使的单向监督，执法权力间的平行或交叉双向制约均不存在；再次，执法机构的配置与运行缺乏相互制约，导致为政不廉，工作低效，执法不力，执法效果不佳。

　 2．没有健全、高效的执法监督机制。我国目前的执法监督，无论是执法内部监督，还是执法外部监督，其效能都是不高的，主要原因是执法监督机制本身不够健全，尤其是执法外部监督机制及其相关机制的不健全，是造成执法监督不力的根本原因。而执法监督不力，必然会导致有法不依、执法不严现象的难以根除。

　 3．地方保护主义、部门利益驱动。有的执法部门受地方党政个别领导的干预、唆使，让法律为地方或部门的不正当利益服务；有的执法部门在办案中偏袒本地当事人，争案件管辖权，作不公正裁决或推卸责任；有的地方机关和个人阻碍法院判决的执行，以扣押人质的方式追讨债款；有的党政领导甚至执法部门或公开参与和支持，或暗中纵容包庇，凭借靠山大、关系网宽、保护层厚，钻法律和政策的空子，千方百计逃避法律的制裁。

　 4．封建专制思想的影响。几千年传统专制观念积淀成一种凝固的民族心理，至今仍是根深蒂固的，它与现代社会主义法律制度产生严重的冲突，成为阻碍当代社会走向现代法治的重负。一是“人治”、“权大于法”观念与“法治”、“权力必须受法律约束”观念的冲突。二是传统法观念与现代法观念的冲突。三是等级观念与法律平等的冲突。四是一些基层受宗法家长统治影响，诉讼“私了”，甚至公然抵制公正执法，成为基层执法的拦路虎。

　 切实解决有法不依问题，主要应采取以下几方面的措施：

　 1、加强对执法权力的制约。在我国现阶段，一方面要通过赋予人大及其常委会一些实质性权力，使立法对整体执法机关和执法过程形成有效制约；另一方面要对我国执法系统内部各项执法机能的配置进行重新设计，构造平向或交叉的双向制约机制，与现行上级对下级的监督制度相结合，使执法权力运行实现全方位制约。

　 2、完善执法监督机制。首先应使执法的外部监督规范化。这就是要通过立法使外部监督的形式、程序、方法、效力规范化、具体化，使外部监督具有可操作性和效力发挥的法律保障。其次，应建立外部监督和内部监督的联动机制。因为只有外部监督和内部监督密切配合，协同作用，才能形成对执法过程的全方位监督。最后，应建立执法监督的司法救济机制，即在执法监督活动受到不法权力阻挠和非法处分导致监督无法进行的情况下，经由法定程序直接启动司法程序，以司法手段保障监督主体合法权力和监督活动继续进行。

　 3、必须防止和解决地方主义问题。各地区各部门必须严格维护法制的统一，不允许搞那种损害全局利益的部门利益、地方利益，不允许有令不行，有禁不止。各级党政领导要支持执法部门坚持原则，严格执法，并加强监督检查，发现地方保护主义的问题，要坚持纠正。对有禁不止违反纪律，坚持搞地方保护主义的办案人员和党政干部，应按干部管理权限由有关部门给予党纪政纪处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。

　 4、大力宣传社会主义法制，增强全体社会成员的法制观念和守法意识。首先要从党政领导做起。各级党政领导不仅要学法、知法、懂法，而且要守法、用法；克服“人治”、权大于法的封建特权观念及计划经济条件下单纯依靠行政命令实行管理的思想方法和工作方法。其次，在党政机关、军队、企业、学校和全体公民中，都要加强法制宣传和教育。同时要大力推进依法治厂、依法治村及各行各业的依法治理活动，努力增强全民的法制观念。

广东省深圳市劳动和社会保障局


深圳市劳动和社会保障局关于印发《深圳市企业招调员工管理规定》的通知
﹙2005年3月31日﹚

深劳社〔2005〕31号

　　为了进一步规范深圳市招调员工工作，积极引进我市所需技术技能人才，促进我市经济建设和社会发展，我局制定了《深圳市企业招调员工管理规定》，现予印发，请遵照执行。

深圳市企业招调员工管理规定

第一章 总 则

　　第一条 为规范深圳市招调员工工作，积极引进所需技术技能人才，促进我市经济建设和社会发展，特制定本规定。
　　第二条 我市企业招调员工入户我市的，适用本规定。
　　我市机关、事业单位、社会团体招调公务员、职员以外的人员入户我市的，可以适用本规定。
　　第三条 本规定所称招调员工包括招工和调工。对在深圳市外已就业、有工作关系且已缴纳社会保险的人员，按调工办理，其他人员按招工办理。
　　第四条 招调员工工作应遵守依法、公开、公平的原则，并依照有关规定接受社会监督。
　　第五条 招调员工实行全市统一政策、统一信息管理系统、统一职业技能鉴定和实操测试。
　　第六条 深圳市劳动和社会保障行政管理部门（以下简称市劳动保障部门）、区劳动行政管理部门（以下简称区劳动部门）依照职责分工负责我市招调员工有关工作。

第二章 招调员工条件

　　第七条 在我市注册的企业法人符合下列条件之一，并且经工商年检合格的，可以申请办理招调员工：
　　（一）上一年度纳税5万元人民币以上（含5万元人民币）的企业；
　　（二）上一年度出口创汇额200万美元以上（含200万美元）的企业；
　　（三）经我市相关主管部门认定的高新技术企业、先进技术企业，或具有自主知识产权专利产品的企业；
　　（四）具有我市重大建设项目以及高新技术开发项目需要招调相关人才的企业。
　　第八条 在我市注册，最近连续3个纳税年度内缴纳的个人所得税均在8万元人民币以上（含8万元人民币）的个体工商户，可以申请将符合本规定条件的经营者（限工商注册时登记的负责人）招调入我市。
　　第九条 具有自主人事管理权限的我市机关、事业单位、社会团体，可以在人事部门核准的编制数内申请招调员工。
　　第十条 市外人员符合下列条件的，可以由本规定第七条、第八条、第九条规定的企业和单位（以下简称用人单位）申请招调入户我市：
　　（一）城镇户籍居民；
　　（二）具有高中以上学历（每年公布的《深圳市市外招调员工职业目录》中对学历另有规定的，从其规定）；
　　（三）年龄在18周岁以上、35周岁以下（国家法律、法规和本规定另有规定的除外）；
　　（四）所学的专业或从事的职业与用人单位拟安排的职业对口；
　　（五）未违反人口和计划生育法律、法规规定的；
　　（六）未参加国家禁止的组织及其活动；
　　（七）身体健康。
　　拟招调入我市的人员已婚的，其配偶应当同时符合前款规定或者符合我市有关公务员、职员招调政策规定的条件。
　　第十一条 拟调入我市的人员符合下列条件之一的，年龄限制可相应放宽：
　　（一）具有高级职业资格，其本人与配偶的年龄可放宽至40周岁；
　　（二）具有技师以上职业资格或中级以上专业技术职称，其本人与配偶的年龄可放宽至45周岁；
　　（三）以夫妻分居条件调入的，拟调入员工本人年龄可放宽至45周岁；
　　（四）投资纳税额较大的企业中任期一年以上的企业法定代表人、投资者，其本人与配偶的年龄可放宽至45周岁（但需按深府〔2003〕56号文规定缴纳超龄养老保险费）。
　　第十二条 招调已在我市工作的人员，可放宽年龄限制，计算方法是将其在我市办理劳务工手续且依法参加社会养老保险的累积年限从实际年龄中扣除，但招调时的年龄不得超过48周岁（属调工的，需按深府〔2003〕56号文规定缴纳超龄养老保险费）。
　　第十三条 宝安、龙岗两区居民具有高中以上学历，现实表现好，身体健康，未违反人口和计划生育法律、法规规定，且具有常住户籍5年以上（含5年）的，经特区内用人单位录用后，可以招调入户特区内。

第三章 招调员工办理

　　第十四条 招调员工业务由用人单位负责办理。如尚未达到立户条件，企业需引进持高级职业资格证书的员工以及其他企业生产急需的特殊人才的，可向市劳动保障部门、区劳动部门举办的职介机构申请代理引进。
　　第十五条 特区内下列用人单位依照本规定招调员工的，到市劳动保障部门办理立户、申报计划、报送个人材料等招调员工事宜：
　　（一）市投资管理公司、市建设投资控股公司、市商贸投资控股公司、深业（集团）有限公司及其控股企业；
　　（二）注册资金在1000万元人民币以上（含1000万元人民币）的企业；
　　（三）中央、各省、自治区、直辖市驻深单位；
　　（四）市属机关、事业单位、社会团体。
　　特区内上述单位以外其他用人单位到所在地的区劳动（人力资源）部门办理。
　　第十六条 宝安区、龙岗区内用人单位依照本规定招调员工的，到所在地的区劳动部门办理招调员工的有关事宜。
　　生产基地在特区外，生活基地在特区内的市属大型企业到市劳动保障部门办理招调员工的有关事宜。
　　第十七条 市劳动保障部门、区劳动部门受理用人单位立户申请与申报计划后，对拟招调人员符合以下条件之一的，核准下达计划指标：
　　（一）经市劳动保障部门职业技能鉴定获得高级技师或技师职业资格；
　　（二）具有副高级以上专业技术职称或工程技术类中级专业技术职称；
　　（三）具有博士、硕士、学士学位或研究生学历；
　　（四）经市劳动保障部门职业技能鉴定获得高级职业资格；
　　（五）经市劳动保障部门职业技能鉴定获得中级职业资格，在我市办理劳务工手续且依法参加社会养老保险3年以上（限《2005年度深圳市市外招调员工职业目录》中技能鉴定工种）；
　　（六）获得国务院、广东省人民政府、深圳市人民政府颁发的荣誉证书；
　　（七）获得我市或省（自治区、直辖市）、部委级以上科技进步奖的项目负责人；
　　（八）在国家级一、二类职业技能竞赛以及国家行业主管部门举办的技能竞赛中获奖的；在省、市级劳动保障部门举办的职业技能竞赛中以及省行业主管部门举办的技能竞赛中获得前六名的；在省、市级劳动保障部门与省、市行业主管部门联合举办的职业技能竞赛中获得前六名的；
　　（九）具有发明专利，获得国家专利证书，且作为知识产权入股的；
　　（十）属于随军家属调动的。
　　夫妻分居符合下列条件之一的，由市劳动保障部门、区劳动部门核准下达计划指标：
　　（一）具有高级技师或技师职业资格人员的配偶；
　　（二）经市劳动保障部门职业技能鉴定获得高级职业资格人员的配偶；
　　（三）具有博士、硕士、学士学位或研究生学历人员的配偶；
　　（四）本市机关、财政全额拨款的事业单位副处级以上人员的配偶；
　　（五）具有中级以上专业技术职称人员的配偶；
　　（六）立户企业中个人出资200万元人民币以上（含200万元人民币）投资者的配偶；
　　（七）配偶本人具有高级职业资格，或经市劳动保障部门职业技能鉴定获得中级职业资格（含全国及广东省统考），或具有大学本科以上学历，或具有中级以上专业技术职称。
　　第十八条 市劳动保障部门、区劳动部门受理用人单位立户申请与申报计划后，对本规定第十七条、第十九条、第二十条之外的人员，审批下达计划指标。
　　审批计划指标实行综合评价用人单位及拟招调人员个人条件并择优下达的办法。根据本市产业政策导向和就业岗位余缺情况，优先解决用人单位急需的技能人才。
　　在招调员工指标投向上，对高新技术、先进技术等各类政策性扶持的企业及市级重大项目（或高新项目）给予重点保证；对菜篮子工程以及公交、能源、基础设施等行业的企业，以及具有自主知识产权专利产品的企业给予扶持。
　　根据深圳市政府为大企业提供便利直通车服务的精神，简化大企业招调工手续，其档案材料、缴纳社会保险等资料由企业人事部门审核，劳动保障部门抽查核实；优先满足大企业招调工需求，对有特殊专长、特别贡献的技能人才，特事特办，确保大企业及时招调所需技能人才。
　　第十九条 市劳动保障部门、区劳动部门受理用人单位立户申请与申报计划后，对以配偶身份招调入我市，但不符合本规定第十七条第二款规定核准下达计划指标的夫妻分居人员，进行统一计分排序，按计分高低下达计划指标。
　　第二十条 对政策性安置人员，按相关规定下达计划指标。
　　第二十一条 经国家或广东省统考取得高级工及以上职业资格或经市劳动保障部门职业技能鉴定获得高级工及以上职业资格的拟招调人员，如系农业户口，可同时申请办理“农转非”手续，子女16周岁以下（或16—18周岁且为在校中学生的）且与拟招调人员在同一户口本上的，可同时办理“农转非”及随迁手续。
　　第二十二条 对所有拟招调人员，在下达计划指标的同时，一并下达符合随迁条件的随迁子女入户指标。
　　用人单位根据市劳动保障部门、区劳动部门下达的计划指标，申报招调员工个人材料，办理相关手续。

第四章 职业技能鉴定

　　第二十三条 属于审批下达计划指标范围的拟招调人员，应当通过中级以上的职业技能鉴定后方可招调。但本规定第二十七条、第二十八条规定的人员除外。
　　第二十四条 职业技能鉴定标准按国家劳动和社会保障部颁布的中级以上职业标准执行。
　　第二十五条 属我市社会经济发展急需、目前暂未纳入社会化职业技能鉴定的职业，按以下情况执行：
　　（一）企业或行业特有工种，由企业或行业协会提出申请，报市劳动保障部门审核认定后，企业或行业协会可以组织技能鉴定，由市劳动保障部门颁发职业资格证书（工种类别由市工人技术考核委员会办公室提供）。取得职业资格证书的，可由所在企业根据企业实际情况向市劳动保障部门、区劳动部门申报办理招调工。
　　（二）属市政府公布的产业导向目录中鼓励发展的产业和项目的企业急需的特殊人才，企业可提出申请，报经市劳动保障部门审核认定后，由该企业组织考试，对考试合格且公示无异议的员工，可由所在企业根据企业实际情况向市劳动保障部门、区劳动部门申报办理招调工。
　　第二十六条 持非深圳市颁发的中级、高级、技师、高级技师职业资格证书的人员（不含国家或广东省统考取得证书的），免予理论考试，但需参加市劳动保障部门组织的技能鉴定的实操测试，实操测试成绩合格的，方可申请招调工。
　　如属高级工、技师、高级技师实操测试合格的，也可享受本规定第二十一条规定的待遇。
　　第二十七条 符合下列条件之一的拟招调人员，可不参加职业技能鉴定，按免试类申报招调工：
　　（一）持有规定的执业资格证书的；
　　（二）参加国家劳动和社会保障部或广东省劳动和社会保障厅统考获得中级以上职业资格的；
　　（三）经市劳动保障部门职业技能鉴定获得中级职业资格的；
　　（四）经市劳动保障部门组织技术工人交流引进的技术技能人才；
　　（五）具有本科以上学历的；
　　（六）具有中级专业技术职称的；
　　（七）在各区劳动（人力资源）部门组织的技能竞赛中，获得前三名的；
　　（八）宝安区、龙岗区户籍居民，招调进入特区的；
　　（九）立户企业中个人出资200万元人民币以上（含200万元人民币）且出资时间一年以上的投资者以及注册资金人民币200万元人民币以上（含200万元人民币）且任期一年以上的立户企业法定代表人；
　　（十）在最近连续3个纳税年度内缴纳的企业所得税均在30万元人民币以上（含30万元人民币）的立户企业法定代表人；
　　（十一）在最近连续3个纳税年度内，以其投资份额占该企业实收资本的比例而分摊企业已缴纳的企业所得税（或个人所得税）均在8万元人民币以上（含8万元人民币）的有限责任公司自然人股东、合伙企业出资人和个人独资企业主；
　　（十二）经市劳动保障部门确定的职业技能培训试点企业培训和考核，达到中级职业资格水平的本企业员工。
　　第二十八条 在下列企业工作的高级技工学校毕业生和国家计划内统招的全日制大专生，且在深圳工作3年（在申报企业工作一年以上）并已缴纳社会保险3年以上的，可由所在企业按市劳动保障部门制定的考试规则自行组织进行岗位技能考试。考试结果应在企业内公示，对考试合格且公示无异议的员工，可由所在企业根据企业实际情况向市劳动保障部门、区劳动部门申报办理招调工：
　　（一）政府公布享受便利直通车服务的大企业；
　　（二）市国资委直接监管企业、市投资控股公司系统企业；
　　（三）政府认定的劳动关系和谐企业。

第五章 招调员工监督管理

　　第二十九条 市劳动保障部门负责统一管理全市招调员工工作，并对各区劳动部门的招调员工业务进行指导和监督检查。
　　第三十条 市劳动保障部门、区劳动部门应建立和完善招调员工工作制度和岗位责任制，按全市统一的要求办理招调员工业务，为企业和员工提供优质高效的服务。
　　第三十一条 用人单位应严格执行《深圳经济特区居民就业促进条例》的有关规定，积极促进本市户籍居民就业。
　　第三十二条 用人单位应依照国家规定安置随军家属就业。市劳动保障部门、区劳动部门对有能力安置随军家属就业的拟招调员工单位，可依照有关规定下达安置任务。
　　有意向安置随军家属的用人单位，在申报招调员工计划时，可同时申报安置计划。对安置随军家属就业的单位，市劳动保障部门、区劳动部门可优先下达招调员工指标，并给予其他相关优惠。对有条件安置随军家属就业但不完成安置任务的用人单位，或招用本市户籍居民达不到规定比例的用人单位，市劳动保障部门、区劳动部门应当停止办理该单位的招调员工业务，并按《深圳经济特区居民就业促进条例》第三十四条、第四十条规定处罚。
　　第三十三条 用人单位应认真审查本单位拟招调人员的有关材料，由其劳动保障管理员到市劳动保障部门、区劳动部门办理本单位招调员工业务。
　　第三十四条 市劳动保障部门、区劳动部门在招调员工审核工作中实行经办人签字负责制，签字人为直接责任人。工作人员违反有关规定的，经查实后按下列情况予以处理：
　　（一）不严格审查招调材料，造成不良后果的，给予批评教育并调离审核工作岗位；
　　（二）参与弄虚作假或不按规定办理的，调离审核工作岗位并酌情给予纪律处分；
　　（三）受贿索贿、徇私舞弊的，移送监察、司法机关依法处理。
　　第三十五条 用人单位应确保所申报材料的真实性，在招调员工报批过程中实行劳动保障管理员、人事负责人和单位负责人共同签字负责制。有下列情形之一的，市劳动保障部门、区劳动部门不予办理该单位招调员工业务，并建议用人单位对负有直接责任的经办人给予纪律处分，构成犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任：
　　（一）空挂办理招调员工；
　　（二）伪造或故意提供虚假的招调员工材料；
　　（三）徇私舞弊、行贿受贿索贿。
　　第三十六条 拟招调人员有下列情形之一的，不予办理招调员工手续，已调入者由有关单位退回原单位，构成犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任：
　　（一）提供虚假材料；
　　（二）由他人冒名顶替参加职业技能鉴定和实操测试；
　　（三）有诬告、行贿等其他违法行为的。

第六章 附 则

　　第三十七条 市劳动保障部门可根据全市社会经济发展和产业结构变化等情况，调整年度《深圳市市外招调员工职业目录》。
　　第三十八条 本规定自发布之日起执行。原深圳市劳动局2004年3月16日修订的《深圳市企业招调员工管理规定》（深劳〔2004〕29号）同时废止。