安徽省黄山市人民政府办公室


关于印发黄山市2008年度民生工程实施情况考核办法的通知

黄政办〔2008〕66号


各区、县人民政府，黄山管委会，黄山经济开发区管委会，市政府各部门、各直属单位：
　　《黄山市2008年度民生工程实施情况考核办法》已经市委、市政府研究同意，现印发给你们，请遵照执行。

二○○八年十二月十八日　　　

黄山市2008年度民生工程实施情况考核办法

为深入推进我市民生工程顺利实施，确保各项惠民政策措施落到实处，根据《黄山市人民政府关于深入实施二十项民生工程的通知》（黄政〔2008〕10号）等文件精神，结合省民生工程考核办法，制定本办法。

第一条　考核内容。重点考核省、市政府组织的民生工程实施及各项政策措施落实情况。考核内容和相关指标根据市政府与各区县政府、市直成员单位签订的民生工程目标责任书等有关要求确定。各区、县自行实施的民生工程项目不列入考核范围。

第二条　考核对象。为各区县人民政府和市民生工程协调领导组各成员单位（以下简称各成员单位）。

第三条　考核方式。对各区县人民政府考核采取综合考核、单项考核、社会问卷调查三种形式进行。考核总分为100分，其中综合考核分值40分、单项考核分值40分、社会问卷调查分值20分。对各成员单位主要采取综合考核的方式进行。

第四条　考核组织。考核工作在市民生工程协调领导组统一领导下，综合考核和社会问卷调查由市民生工程协调领导组办公室会同市政府督办室负责组织实施，单项考核由市直各牵头部门负责组织实施。

第五条　对各区县人民政府的综合考核。综合考核以年终考核（分值30分）和综合督查（分值10分）两种形式进行。年终考核主要考核各区县民生工程组织实施、资金配套、资金管理、实施效果等情况，由市民生工程协调组办公室负责确定相关考核指标，逐项设置基准分，随机抽样检查，发现未达到指标要求的，作扣分处理（扣分以实证材料等为依据）。综合督查由市民生工程协调领导组办公室上、下半年各组织一次，每次设置5分，计入综合考核得分，实行随机抽样检查，实地验证扣分。

（一）组织实施情况（4分，以现场查阅资料为主）
及时调整健全民生工程协调领导机构，完善工作机制，安排专职人员负责日常工作；及时制定具体实施办法；民生工程目标任务分解落实，积极做好协调推进工作；按时按质完成省、市情况报送工作（以平时记录为依据），档案管理规范齐全；高质量完成民生信息报送工作；积极开展民生工程政策宣传；参加民生工程会议，积极配合市民生办开展工作情况。

（二）资金管理情况（6分，以抽样查账为主）
制定民生工程资金管理办法；足额落实配套资金；及时拨付资金；加强民生工程资金专户管理，确保资金专款专用；发放到人资金，实行支付到人、打卡发放；工程建设资金，严格按工程序时进度拨付项目点。

（三）实施效果情况（20分，以按指标抽样检查为主）
1．完善农村居民最低生活保障制度。进一步健全完善农村居民最低生活保障制度，将符合政策规定的农村居民全部纳入低保范围；严格申请、评议、审核、审批程序，对低保对象实行动态管理，做好低保对象基础信息库和档案管理工作；原2007年保障对象年人均补助金额不低于437元，2008年因扩面新增人员年人均补助金额不低于177元。

2．完善农村“五保户”供养制度。严格农村“五保户”的申请、评议、审核、审批程序，加强动态管理，对符合供养条件的对象做到应保尽保；做好“五保户”供养对象基础信息库和档案管理工作；供养标准不低于年人均1200元。

3．完善城镇未参保集体企业退休人员基本生活费保障机制。对照政策规定，将符合条件的人员全部纳入基本生活费补助范围；严格未参保集体企业退休人员的申请、评议、审核、公示、审批程序，实行动态管理，做好基础信息库和档案管理工作。

4．建立覆盖全市的新型农村合作医疗制度。及时完善新型农村合作医疗实施方案；加强对医疗服务和医疗基金的监管，加强新型农村合作医疗经办机构建设，落实专职工作人员；推行门诊统筹，提高医疗补偿待 遇，基金结余符合规定；完成2008年新型农村合作医疗扩面任务。

5．建立城镇居民基本医疗保障制度。及时完善城镇居民基本医疗保障实施方案；加强对医疗服务和医疗基金的监管；加强城镇居民基本医疗保障经办机构建设，落实专职工作人员；提高医疗补偿待遇，合理控制基金结余；完成2008年参保人数任务。

6．逐步提高城乡医疗救助水平。按照公开便民原则及时修订实施方案；规范医疗救助的申请和审批管理；医疗救助资金年终结余不超过资金总量的10％，提高医疗救助效果。

7．建立重大传染病病人医疗救治和生活救助保障机制。对照政策规定，将符合条件的人员纳入医疗救治和生活救助范围；规范医疗救治和生活救助对象的申请和审批管理，对符合政策规定的人员按规定标准和程序实施救治救助。

8．推进城乡卫生服务体系建设。及时制定城乡卫生服务体系建设年度实施方案；加强工程建设管理，规范基本建设程序；按时完成乡村卫生人员和社区医疗服务机构人员培训任务，按时并保质保量完成2008年城乡卫生服务机构建设及基础设施配备任务。

9．全面实施城乡义务教育经费保障机制改革。及时完善城乡义务教育经费保障机制实施方案，按规定标准落实义务教育公用经费；全部免除城乡义务教育阶段学生学杂费，规范城市义务教育阶段服务性收费和代收费，杜绝乱收费现象；向农村义务教育阶段学生免费提供国家课程教科书；落实家庭经济困难寄宿生生活费补助政策。

10．全面消除农村中小学D级危房。及时制定危房改造年度实施方案；规范基本建设程序，实行以县为主的“五统一”项目管理模式；按时并保质保量完成2008年农村中小学D级危房改造任务。

11．推进农村饮水安全工程建设。及时制定农村饮水安全工程建设年度实施方案；加强工程建设管理，推行项目法人责任制、招投标制、建设监理制、集中采购制、资金报账制、竣工验收制“六制”管理和用水户全过程参与模式；足额筹措资金，专款专用；按时并保质保量完成2008年农村饮水安全项目建设任务。

12．完善农村计划生育家庭奖励扶助制度。严格奖励扶助工作程序，健全完善资格确认、资金管理、资金发放、社会监督“四权分离”运行机制；严格按政策确认奖励扶助对象，规范信息与档案管理；资金按时发放到户到人。

13．实施广播电视“村村通”工程。及时制定广播电视“村村通”年度实施方案；规范设备采购、安装调试、竣工验收程序；按时并保质保量完成2008年广播电视“盲村”建设和无线覆盖任务，建立健全技术维护体系。

14．建立高校和中职学校家庭经济困难学生资助制度。及时制定高校和中职学校家庭经济困难学生资助制度，建立健全学生资助管理机构；按政策界定资助对象，规范数据统计工作；按时足额发放资金。

15．完善大中型水库移民后期扶持政策。坚持属地管理原则，严格落实责任制，加强移民人口核定和管理，按时足额发放直补资金；在尊重移民意愿基础上，确定后期扶持项目，编制项目扶持规划，按“自建、自管、自用”原则进行项目实施和维护管理，按时并保质保量完成2008年度计划建设任务；加强监督检查，畅通信访渠道。

16．实施农村公路“村村通”工程。及时制定农村公路“村村通”年度实施方案，严格按工程建设技术标准执行；推行项目法人制、招投标制、工程监理制、合同管理制、项目公示制及竣工验收制，建立三级质量保证体系和质量责任追究制度、安全生产责任制；按时并保质保量完成2008年农村公路“村村通”工程建设任务。

17．建立城市低收入家庭住房困难保障机制。全面实施廉租住房保障制度，对符合规定条件申报的城市低收入住房困难家庭应保尽保，完成省、市确定的目标任务，按时足额发放补助资金；开展低收入家庭住房状况调查，制定城市低收入住房保障工作目标、发展规划和年度计划；向社会公布廉租住房保障对象的条件和保障标准，建立基础信息，加强档案管理，规范申请、审核、审批程序，及时足额发放租赁补贴；按国家和省有关规定落实廉租住房保障资金、建设用地和扶持政策，多渠道增加实物配租房源，完成实物配租任务。

18．实施贫困白内障患者复明工程。健全管理制度，加强资金监管；成立手术专家指导组，指定手术定点医院；严格按手术操作规范组织实施，确保手术质量和医疗安全；规范申请、审核、审批程序，加强动态管理，做好基础信息和档案管理工作，完成贫困白内障患者免费手术数达到省定计划数。

19．精神病患者防治。建立协调组织，采取多种形式开展宣传；开展了调查摸底，并建档立卡；及时分解任务,按时按程序完成救助对象确定并发放救助卡，领药落实；配套资金及时拨付到位。

20．省重点地质灾害防治。按期并保质保量完成治理目标任务，避让搬迁项目，应搬迁群众100％完成搬迁安置，原危险点上的危房全部拆除；工程治理项目，治理程序规范，竣工验收合格，保证工程质量。

第六条　对各区县人民政府的单项考核。由市直各牵头部门根据《黄山市人民政府关于深入实施二十项民生工程的意见》（黄政〔2008〕10号）和项目实施办法，对照市政府与区县政府签订的目标责任书等相关内容，结合省主管部门制定的单项考核办法和我市实际，制定具体考核办法，结合日常工作掌握的情况进行考核评分，单项考核办法报市民生办备案。

监察、审计部门在执法检查和审计监督中，如发现区、县及市直部门在实施民生工程中存在违法违纪行为，根据程度相应扣减单项得分或取消项目得分。在项目实施中，被省级主管部门通报批评或被新闻媒体负面报道的，每例扣1分。

第七条　社会问卷调查。由市民生工程协调组办公室组织，统一设计社会调查问卷，以政策知晓度、群众满意度为主要指标。以区县为单位，每个区县200份问卷，市统计局等部门负责问卷调查和整理汇总工作。

第八条　对市直各成员单位民生工程实施情况的考核。总分值为100分，主要内容包括：

（一）基础工作（20分）
1．组织机构（3分）。成立民生工程领导协调机构（1分）；实行“一把手”负总责，分管领导具体负责制（1分）；有专人负责民生工程工作，设有民生工程联络员（1分）。

2．规章制度（2分）。及时制定民生工程规章制度（1分）；牵头实施的民生工程目标任务分解落实，严格按照规章制度执行（1分）。

3．信息宣传（8分）。按时按质完成市定情况报送工作，民生工程报表准确（2分）；牵头实施部门每月（监督部门每季度）向市民生办报送简报信息不少于1次（2分）；牵头实施部门每季度在各种新闻媒体宣传报道民生工程不少于1次（2分）；上述三项未完成的，每项每少一次扣0.5分，单项分扣完为止。积极探索创新宣传方式（1分）（结合随机抽样调查结果进行考评）。年度民生工程有总结（1分）。

4．档案管理（5分）。民生工程资料齐全（2分）；整理规范（2分）；专门存放，摆放整齐有序，便于查阅（1分）。

5．考勤综合（2分）。参加民生工程会议（1分）；缺席一次扣0.5分，扣完为止。积极配合市民生办开展工作（1分）。

（二）政策落实（40分）
1．实施方案（8分）。及时制定牵头实施的民生工程实施方案（5分）；实施方案下发及时（3分）。凡未在规定时限内制定下发的，一律不得分。监督部门本项按平均分计分。

2．工作进展（18分）。目标责任明确，层层细化分解落实（3分）；牵头实施项目按时按质完成省、市民生工程目标任务（8分）；工程类项目严格实行招投标、政府采购、工程监理和竣工验收等制度（水库移民后期扶持项目按省定建管机制执行），已完工工程建设质量优良率达到90%以上；或资金发放、保险补助类项目审核审批程序规范，实行一卡式及时足额补助到位，项目名称准确（7分）。监督部门本项按平均分计分。

3．监督检查（8分）。每年开展单项民生工程监督检查不少于2次（4分）；检查报告报送市民生办（2分）；督促改进完善（2分）。

4．特色加分（6分）。其中：被作为典型宣传（2分），年度实施的民生工程被省级以上新闻媒体宣传报道的，每一次加0.5分，总加分不超过2分；全市被上级表彰（2分），实施民生工程工作受到上级书面表彰的，每一次加0.5分，总加分不超过2分；报送民生工程信息（2分），向市民生办报送的民生信息被采用的，每一条加0.2分，被省民生办采用的，每一条加0.5分，总加分不超过2分。

（三）考评通报得分（40分）
1．省考核得分（29分）。省年终综合考核（25分），省平时综合督查（4分），根据省综合考核反馈情况和省年终综合考核对我市该项民生工程扣分情况，按比例扣分。

2．通报曝光扣分（4分）。对有实施民生工程情况被上级部门负面通报或被新闻媒体曝光的，每一例扣1分，扣完为止。

3．区县评分（7分）。组织区县各相关部门对市直成员单位组织实施、指导、督查民生工程等情况进行打分。

（四）参与考评资格
1．牵头实施的民生工程没有完成年度目标任务的，取消被表彰资格。

2．牵头实施的民生工程被新闻媒体等曝光，造成不良影响的，取消被表彰资格。

第九条　考核结果运用。考核结果向各地进行通报，公布各区县考核成绩和综合考核、单项考核、社会问卷调查得分情况，并纳入政府目标管理指标体系。依据考核结果对区县人民政府设一等奖1名，二等奖1名，三等奖2名；对市直各成员单位设一等奖2名，二等奖3名，三等奖4名（具体奖励名额将结合我市在全省考核评比中的情况另行研究确定）。

第十条　考核实施方案由市民生工程协调组办公室负责制定。

第十一条　本办法由市民生工程协调领导组办公室负责解释。执行中如有意见建议，请及时向市民生工程协调领导组办公室反映。




　　　　　　　　　　　　　　论村规民约与法律法规的冲突及对策（下）
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　——重建事实婚姻认定制度

作者：余秀才[1]


总序

村规民约属广义上的法，从法的演变历史看，产生于国法之前。先有村规民约，后各村寨联合形成部落、氏族盟约，在斗争中，胜利的部落在吸收其他部落盟约中合理有益的部分的基础上，将其本部落原用的盟约强制推行，形成国家法律。尽管我国早在秦朝时就设立了村寨一级的行政长官——里长，尽管我国现在的法制建设已取得了长足的进步，法律基本健全，尽管法制宣传的力度在不断加大，但不可否认的是，在我国仍有相当一部分村、寨为国法所鞭长莫及，这源于历史、经济、文化、教育、地理环境及交通等多方面的原因。笔者认为，最主要的原因是经济和交通条件恶劣，使救济成本高昂，为村民所负担不起，这导致了大量村规民约的滋生和存在。

村规民约，在特定时期、特定地域对维护社会稳定，保障人民安居乐业起着国家法律无法比拟的作用。但也由此产生了与国家法律法规的诸多冲突，总结起来主要体现在两个方面：一是村规民约中的罚款权（处罚权）问题；二是与婚姻家庭有关的同居、事实婚姻、赡养、继承等问题。针对之，笔者分为上、下两部分予以论述。

严格来说，很少有村规民约会直接规定婚姻、家庭、赡养、继承等方面的问题，但这些问题却体现在大量民间习俗中，从而与国法产生冲突。这些冲突中，最为严重的是由事实婚姻问题所带来的冲突，故笔者选取此作为重点予以论述。

摘要：

毫无疑问，婚姻登记为行政确认，与《土地承包合同书》、《林权证》等如出一辙，依其性质，本应仅取得公示和对抗效力，登记与否，本不应影响婚姻关系之成立与生效。故现行之否认事实婚姻之做法与制度及婚姻登记理念值得商榷，应重建事实婚姻认定制度为宜。

关键词：

行政确认、行政许可、事实婚姻、无效婚姻

引言：

所谓事实婚姻，从广义上讲，是指男女双方在主观上具有永久共同生活的目的，在客观具有未经结婚登记即以夫妻名义共同生活之事实，群众亦认其为是夫妻关系的结合；从狭义上讲，事实婚姻专指没有配偶的男女双方，未经结婚登记即以夫妻名义同居生活，群众也认为是夫妻关系的结合。司法实践中对实事婚姻的认定，历来采用狭义的解释。[2]笔者认为，事实婚姻具有重要意义，论述前先看几个案例：

案例1：原告起诉离婚，开庭时发现被告身份证上名字与结婚证上所载不一致，仅姓相同，但发音相近，且结婚证上所载出生日期与身份证亦不一致，最麻烦者，结婚证上未载明双方身份证号码，但原、被告均确认他们是夫妻且同时去民政局办理的结婚登记。经公安局查询，结婚证上所载名字无此人。如何处理，引发了争议：观点一，此为笔误，只要原、被告均确认是夫妻关系，就按婚姻有效处理，因为原、被告确实去进行过结婚登记，且结婚证上名字无此人，不会有冒名离婚之嫌疑。观点二，以前法院还可直接判决认定婚姻登记无效，婚姻法司法解释（三）出台后，当事人已只能申请行政撤销或行政复议，因此，在结婚证未被撤销前，应视为与原告结婚的人非被告，原、被告间的夫妻关系不成立，如仍认定婚姻有效，相当于承认事实婚姻，故应按同居关系处理。

案例2：甲在外上大学，某日收到家里电报称“母亲病重速回”，回家后始知父母骗她回来是为了让她与邻村乙结婚，甲开始不同意，但父母以死相胁，最终同意了，但未办结婚登记。甲、乙依当地民俗摆酒席宴请亲朋好友，依民间结婚仪式举行了婚礼。进洞房时甲反悔了，死活不从，乙遂在伙伴的协助下强行与甲发生了性关系，并将甲软禁在家不让其离开。次日，甲借上侧所之机逃走，以强奸为由到公安报案，公安不予立案，甲告到妇联，妇联问明情况后得知未办理结婚登记，遂带甲再次找到公安，公安立案经侦查后移送审查起诉。最终法院认定乙强奸罪成立，但考虑到当地群众的反响，判处三年有期徒刑缓刑四年。

案例3：朱某与王某2001年依民俗结婚，但未办理结婚登记，之后生育三个小孩。2011年12月，朱某在建水虾洞矿山打工时意外身亡，矿方补偿死亡赔偿金等共计608000元，此款全部交给了王某。后朱某母亲李某（朱某父亲亡故，李某已改嫁多年）获悉后要求参与分割此款，双方因此而起争议，诉至法院要求王某给其10万元。本案引发了诸多争议：1、依民俗，“儿女不养过街娘”，即母亲改嫁的，儿女不予赡养；2、依现行法律，因未办理结婚登记，作为朱某三个儿女母亲的王某无权参与分配，民众难以接受；3、补偿款60余万元是否属于遗产在理论界本就有争议，适用婚姻法、继承法排除王某参与分配的权利，恰当性值得商榷。

以上三个案例均涉及事实婚姻的认定与争议，这引发了笔者的思考，也就引出了本文——

一、结婚行政确认的历史沿革

我国讲究家国天下，传统观念认为婚姻家庭是社会的基础，故早在西周时就对婚姻成立的条件进行了规定，西周始创的“六礼”制度，“对以后各朝婚姻成立的形式要件产生了重要影响，直至中国近代乃至现代，在一些乡村地区，缔结婚姻的形式仍可见‘婚姻六礼’的明显痕迹。”[3]此即聘娶婚，“是在我国通行了几千年的主要婚姻形式，尽管历经各个朝代，程序会有繁简的变通，但聘娶婚的基本内容和程序始终不变。”[4]虽然后来还用法律的形式加以确认，即所谓的“六礼备，谓之聘；六礼不备，谓之奔”，但在整个两千多年的封建社会中，从未有过婚姻需行政确认之说。

婚姻的行政确认在建国后亦经历了不同阶段：

第一阶段，是新中国成立初至1989年11月21日。根据1984年8月31日最高院在《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》的规定，认定事实婚姻违法，但对之起诉的纠纷仍按离婚处理，即承认事实婚姻，对调和或撤诉的责令补办登记手续，对起诉时仍不具结婚条件的解除同居关系。

第二阶段，是1989年11月21日至1994年2月1日。在此期间，司法实践仍为有条件地承认实事婚姻，但条件比过去更严格。1989年11月21日最高院在《关于人民法院审理未办理结婚登记而以夫妻名义同居生活案件的若干意见》中，仍承认事实婚姻，但对离婚时不符合结婚条件的认定为“非法同居”。

第三阶段，即1994年2月1日以后，特别是2001年12月27日最高院的婚姻法司法解释（一）出台后，司法实践中不再承认实事婚姻（1994年2月1日前开始同居的仍承认），未登记的一律按同居关系处理，但去掉了“非法”二字。

二、行政登记的种类与定性

现实生活中有诸多事项需到行政机关办理登记手续，其性质主要有以下几种：