论内幕交易罪的行为样态及立法完善

曾琳


内容摘要：完善和发展我国证券市场，需要进一步加强对内幕交易行为的控制和防范。本文通过比较各国关于内幕交易行为样态的规定，从内幕交易的概念入手，研究内幕交易行为样态的范围，分析利用、泄露、建议、短线交易四种内幕交易行为类型的特点，并针对我国内幕交易立法中存在的诸多问题，提出完善我国内幕交易罪的立法建议。
关键词：内幕交易 利用 泄露 建议 短线交易

近年来，随着我国证券业的逐步发展，内幕交易犯罪也呈上升趋势，如果不加防范，将严重破坏 “公开、公平、公正”为原则的信息保密制度，扰乱证券市场的正常秩序，在少数内幕信息的知情人获取暴利的同时，让更多不知情的投资者遭受重大损失，最终的结果是投资者对证券市场失去了信心，导致了证券市场的一泻千里。刑法中的行为是犯罪的核心，因此，加强对内幕交易罪控制的关键在于对内幕交易行为的制约。然而，对于什么是内幕交易行为，理论和实践中仍有争议，我国《刑法》对内幕交易罪的规定也存在诸多问题，需要对其作进一步的分析研究。
一、内幕交易罪行为样态的范围
（一） 内幕交易的含义
内幕交易作为证券市场的一种伴生现象，是证券交易双方信息不对称的必然结果。那么，什么是内幕交易呢？这个问题是一切有关内幕交易理论的逻辑起点，也是研究本罪行为样态所要解决的前提条件。美国是最早制定反内幕交易法的国家，但是其并没有对内幕交易作出定义，根据布莱克词典解释，内幕交易（insider trading）是指公司的职员、董事和持有公司10％以上股份的登记在册的股东买入或卖出该公司证券的行为，而这些交易行为必须每月向证监会报告。（1）欧盟1989年4月20日签订的“反内幕交易公约”（the Convention on Insider Trading）的第一章第一条对内幕交易作了如下定义：“证券发行公司的董事会主席或成员、管理和监督机构、有授权的代理人及公司雇员，故意利用尚未公开、可能对证券市场有重要影响、认为可以保障其本人或第三人特权的信息，在有组织的证券市场进行的‘非常操作’”。（2）我国法律并未对内幕交易作定义，学者对内幕交易的定义也不尽统一，如有的学者从行为的不当性角度指出，“内幕交易又称内部交易、内线交易，是指掌握内幕信息的人滥用信息优势实施的证券欺诈行为，即在证券发行、交易过程中，内幕人员或者非内幕人员围绕有关的内幕信息所实施的欺诈行为”。（3）有的学者强调行为的违法性，认为“内幕交易是指证券交易内幕信息的知情人员或者非法获取证券交易内幕信息的人员，在涉及证券的发行、交易或者其他对证券价格有重大影响的信息尚未公开前，买入或卖出该证券，或者泄露该信息的行为。”（4）由于人们对构成内幕交易诸要素的内容和范围还存在分歧，因此内幕交易的概念并没有权威和统一的定义，但我们仍可以从中总结出一些具有普遍意义的结论：其一，内幕交易首先必须是一种与证券交易相关的行为，行为人或是自己对证券进行买卖，或是参与他人对证券的买卖；其二，内幕交易涉及的交易者的身份特殊，行为人必须是与内幕信息有关联的人士，或是直接掌握，或是间接得知；其三，交易双方缺乏信息的对等性（接触的平等和占有的平等），交易者所凭借的条件是未公开的能够影响证券价格的内部信息；其四，内幕交易发生的场所不限于上市公司股票的证券交易市场，还包括场外交易。综上，我们可以把内幕交易界定为：掌握未公开而对证券价格有重大影响的内幕信息的人，利用该信息从事证券交易或使他人从事证券交易的行为。其既包括内幕人员自己实施证券交易行为，也包括将内幕信息泄露给他人或建议他人进行证券交易的行为。
（二） 广义的内幕交易行为与狭义的内幕交易行为
由于人们对内幕交易要素的认识难以达到统一，反映在证券交易立法上则主要有两种对内幕交易行为的控制模式。第一种是以美国为代表的对广义内幕交易行为控制模式，包括行为人知悉公司内幕信息且从事证券交易或其他有偿转让行为，泄露内幕信息或建议他人买卖证券的行为，以及短线交易行为，即证券交易法第16条b款规定的公司的主要受益股东、董事或者官员在6个月的任何时间内购买和出售该发行人股票的行为。受美国这种立法影响的国家还有日本和我国台湾地区。如日本现行的证券交易法规定的内幕交易包括三种：一是公司内幕人利用未公开的内幕信息进行有关证券的买卖；二是收购要约人内幕人利用未公开的有关收购要约信息买卖证券，三是短线交易行为，即公司的高级职员和主要股东不得就其在该公司之股份，于买进股份后六个月内即行卖出，或卖出股份后六个月内即行买进。又如我国台湾地区《证券交易法》第157条内幕交易行为规定了禁止董事、监事、经理人员及持有股份占该公司发行股份5％以上的股东在6个月内的短线交易行为以及获悉内幕信息之人在该信息未公布前买入或卖出该公司之股票的行为。以英国、德国为代表的欧盟国家则采取狭义的内幕交易行为概念进行立法。如英国禁止内幕人利用内幕信息进行买卖，禁止在内幕信息的基础上为第三人提供咨询或推荐，禁止传播内幕信息。又如德国现行的证券交易法第14条规定内幕人禁止如下行为：1、利用其所得内幕事实以自营或受他人委托方式或者为他人购买或转让内幕人证券；2、未经授权将内幕人事实告知他人或使他人购买得知；3、基于其所得知的内幕人事实建议他人购买或转让内幕人证券。禁止知悉内幕事实的第三人利用此种信息自营或受他人委托方式或者为他人购买或转让内幕人证券。
从上述罗列的种种规定，我们可以得出两个结论：首先，无论是广义的内幕交易行为控制模式还是狭义的内幕交易行为控制模式，凡是对泄露内幕信息行为进行控制的国家和地区，均把泄露内幕信息行为视为内幕交易罪范围内的行为方式之一，而未设置泄露内幕信息之罪名；其次，采取广义的限制内幕交易行为和采取狭义的限制内幕交易行为的主要区别在于是否把短线交易行为纳入内幕交易的范畴，即要么直接把短线交易视为内幕交易行为，要么对短线交易作另行的规定。对于第一个结论，我们认为，我国刑法与他国规定不同，将泄露内幕信息罪设置为与内幕交易罪并列的选择性罪名的原因主要根源于中西方思维习惯的差异。按照汉语传统的思维模式，既然称之为内幕交易，行为人一定要有交易行为，如果行为人只实施了泄露内幕信息的行为而没有进行证券交易，则只能对其泄露内幕信息的行为负责；西方国家习惯用发散性思维联想问题，认为正是因为行为人泄露了内幕信息，才引起信息接受人利用该信息进行证券交易（假定人都具有趋利性），泄密与交易之间具有必然的因果关系，因此这种泄密行为就是一种内幕交易行为。虽然罪名的内容实质上并无太大差异，但是从精练罪名的角度出发，我们完全可以就将泄密行为规定为内幕交易。对于第二个结论，我们认为，在判断短线交易是否构成内幕交易行为之前，有必要先对内幕交易行为的特点作分析。首先，内幕交易是一种证券投机行为，行为人利用了证券信息公开前与证券价格反映之间的时间差，是一种谋取私利的行为；其次，内幕交易是一种交易欺诈行为，内幕人员在不告知其交易相对人真相的情况下，用并不代表证券实际价格的证券与之进行交易；再次，内幕交易是一种不正当竞争行为，内幕人员利用了本不属于自己所有的内幕信息，以不当利用公司职务或工作便利为条件，实质上剥夺了普通投资者平等获得信息的机会；最后，内幕交易是一种损害社会公共利益的行为，其损害了证券市场的运行效率，造成市场运行成本的增加，打击了投资者的信心，危害了证券市场的安全。（5）所谓短线交易（short-swing trading），是指公司特定的内部人员在买入证券后，在短期内（通常限定为6个月）再行卖出；或在卖出证券后，再行买入的行为。短线交易完全符合上述内幕交易行为的特点，它是董事、监事、大股东等凭借其对公司的控制权投机取巧，不当利用内幕信息的欺诈性证券交易行为，最初对短线交易立法的目的也正是为了防止这种行为的发生，以维护投资大众对市场的信心和市场交易的公平。与狭义的内幕交易行为相比，控制短线交易是一种事前防范机制，它假定公司内幕人都会利用内幕信息进行投机性交易以牟利，采取无过错归责原则，避开了在指控中难以取证的问题。狭义的内幕交易行为，则要求证明行为人主观上明知其利用的信息是内幕信息，采取过错归责原则。由此可见，两者的主要差别只是对行为人主观过错的刑事证明要求上的不同，本质上并无区别，都是一种滥用内幕信息的交易行为，为各国证券立法所规范。因此，为了全面分析内幕交易行为样态，揭示其行为特点，本文采取广义的内幕交易行为说，将短线交易行为作为内幕交易的一种表现方式进行研究和探讨。
二、内幕交易罪行为样态的具体表现
（一）获取内幕信息的手段
获取证券交易的内幕信息是内幕交易的前提条件，如果没有这个前提，行为人的交易就是一种合法的交易。因此，在探讨内幕交易的行为样态之前，我们有必要对获取内幕信息的手段作分析。尽管采取不同的划分标准，内幕人员就会有不同的分类，但从内幕人员与内幕信息的接触或获取方式来看，可以将内幕人员划分为以下两类。
1、第一类内幕人员的合法获知
第一类内幕人员，虽然各国称谓不同，但所指大体相同。如我国法律将第一类内幕人员规定为证券内幕交易知情人员（6），美国则包括传统内幕人（Traditional Insider）和临时内幕人（Temporary Insider）两类，即公司董事、监察人以及公司内具有控制权之股东和来自公司外部但与公司有一定业务关系（含服务关系）的人员。欧共体则称之为第一内幕人（primary insiders），包括任何因为其作为发行人的行政管理机构、经营机构和监督机构的成员而获得内幕信息的人员；因为持有发行人股份而获得内幕信息的任何人以及因雇佣关系、职业或履行其职责而获得内幕信息的人。可见，无论是我国规定的证券交易的知情人员还是美国的传统交易人、临时交易人或是欧共体所称的第一内幕人，其获知内幕信息的手段均是通过法律许可的合法途径：其一，公司的董事、监事、经理等高级管理人员和持股超过5％以上的股东凭借其作为公司决策层的特殊地位，通过董事会或股东大会直接接触到内幕信息，甚至参与制定内幕信息的具体内容；其二，担任公司某些职务的人员，如会计、投资顾问等，由于职务或业务的需要，需要执行内幕信息的具体内容，由此获知内幕信息；其三，证券监督管理机构、登记结算机构、交易服务机构的有关工作人员虽然不是公司的内部人员，但是可以通过对该公司的监管、登记结算、提供会计或法律服务了解到该公司尚未公开的内幕信息。由此可见，以上人员都是在职责范围之内为正常开展工作而必须接触内幕信息的情况下获取的，如果行为人不是通过合法的职务或业务关系，而是非法地利用职务之便，或者超越职务权限获取内幕信息的，就并非本处探讨的第一类内幕人员的合法获知。
2、 第二类内幕人员的非法获取
第二类内幕人员，是指我国法律规定的非证券内幕信息知情人员，即内幕信息知情人员之外的，不是基于职务或者业务关系，而是通过非法手段获取证券内幕信息的人员。美国把该类人员称之为消息受领人（Tippee），即从内幕人泄露内幕信息行为中获取内幕信息的人。欧共体国家则定义为第二内幕人（secondary insiders），即通过直接或间接的渠道占有内幕信息的除第一内幕人以外的其他人。第二类内幕人员非法获取内幕信息的手段通常包括秘密窃取、骗取、偷听、监听、行贿、胁迫、私下交易等等方式从知情人员处套取、索取，从手段本身来看，是积极的且具有非法性。那么，如果手段本身是消极的且并无非法性可言呢？如第一类内幕人的主动告知，或者无意中听见他人讨论内幕信息，或者拾得他人遗失的内幕信息资料等方式获得内幕信息的情况是否属于“非法获取”呢？ 我们认为，对“非法获取”的界定应该趋于宽泛，而不宜过窄。首先，“非法获得”的内涵应指“不该知道而知道”，“不该知道”指行为人与内幕信息之间并无的职务或业务上的信赖关系，其属于被法律法规禁止接触或获取证券交易内幕信息的人员；“不该知道而知道”本身就是对特定范围内幕信息知情权的违背。其次，行为人采取非法手段获得内幕信息并不构成本罪，这只是构成本罪的前提条件，还需要行为人进一步非法利用该信息。如果无意获取内幕信息是合法手段，那么其后故意利用该信息交易或再泄露信息，就缺少本罪规定的非法获取内幕信息的要件。因此，不管非内幕信息知情人员是采取什么样的方式，只要最终的结果是获得了其不该知悉的内幕信息，就属于第二类内幕人员的“非法获取”。
（二）内幕交易的具体行为样态分析
1、 我国内幕交易行为样态的现状分析
我国证监会公布处罚的内幕交易行为要素特征1993.10－2001.4（7）

案 例 简 称 行 为 主 体 行为类型 内 幕 信 息
1、华阳公司、龙岗公司案 大股东 短线交易 公司收购
2、农行襄樊上证案 证券公司 利 用 公司收购
3、张家界旅游公司案 上市公司 利 用 送股协议
4、王川案 上市公司高级管理人员 利 用 公司收购
5、戴礼辉案 上市公司高级管理人员 利 用 公司重组
6、俞梦文案 上市公司中级管理人员 利 用 公司重组
7、轻骑集团案 上市公司 利 用 年度报告协议收购
8、南方证券、北大车行案 证券公司、上市公司 泄露利用 增资配股重大投资
9、高法山案 大股东高级管理人员 利 用 协议收购

从上述反映近年来我国证监会公布处罚的内幕交易行为的图表来看，我们可以得出我国内幕交易行为样态主要有以下几个特点；其一，行为主体的绝大部分集中在第一类内幕人员，即大股东和高级管理人员（董事、监事、经理等），法人作为行为主体所占比重较大（40％），可见第一类内幕人员较第二类内幕人员更易滥用内幕信息；其二，内幕交易的主要行为类型是行为人直接利用内幕信息进行证券交易，占行为方式的83％，主要是因为该类行为方式更能直接获益或避免可能遭受的损失，与内幕交易的牟利性密切相连；其三，行为发生的时间多集中在公司收购、兼并过程中，这与我国频繁的上市公司与其集团公司或者子公司之间的资产重组有关。据此，我们认为，控制内幕交易行为的重心应放在监控公司资产重组过程中的第一类内幕人员利用内幕信息进行证券交易的行为。
2、内幕交易行为样态的类型
（1）利用行为
如上所述，利用内幕信息进行证券买卖的行为是内幕交易行为中最常见的类型。其行为主体包括第一类内幕人员和第二类内幕人员。“利用”是指行为人在涉及证券的发行、交易或者其他对证券交易价格有重大影响的信息尚未正式公开前，利用自己所知道的内幕信息，掌握有利的条件和时机，进行证券的买入或者卖出。这里的买入或者卖出证券的行为有以下两个特点：其一，买卖包括以自己的名义买卖，与他人合伙买卖，借他人名义或他人证券户头买卖，或者受他人之托为他人买卖。其二，买卖应作广义理解，包括直接的买卖和间接的买卖，前者是指转移证券所有权的买卖行为，包括现金交易和非现金交易，如互换证券；后者是指不转移证券所有权的交易，如通过证券的出借赚取利润。可以预计，随着我国证券市场的发展和加入WTO后证券行业的多元化业务的要求，间接买卖行为将越来越多，因此，我们更应加强对间接买卖行为的防范和控制。
这里需要探讨的是，如果行为人在获知内幕信息后，本欲购买该公司证券却不再买入或者本打算抛出该证券却不再抛出，因此避免了可能遭受的损失，对这种不作为的行为应如何认定呢？我们认为，该行为不构成内幕交易的买卖行为。首先，内幕交易的买入或卖出是一种积极的行为方式，采取的是一种主动出击的姿态，而不买或不卖是一种消极的行为方式，其并未进入到交易领域；其次，行为人利用内幕信息进行交易，危害性不仅仅在于行为人违反了公平竞争的原则，获得不正当利益或使自己避免了损失，更重要的是破坏了证券交易的正常运行秩序，甚至引起价格和交易量的异常波动。而不买或不卖的行为只是行为人自己避免了可能遭受的损失，只存在受益人即行为人本身，证券市场并未受到不良影响。最后，从司法实践的角度来看，对不作为方式定罪的可行度较低，因为行为人没有买入或卖出证券的积极作为，很难判断其是否利用获知的内幕信息改变了投资的主观决定，证明难度较大。因此，内幕交易罪中的“利用”仅限于积极的证券交易行为。
（2）泄露内幕信息
行为人泄露内幕信息，是指行为人将处于保密状态的内幕信息公开化，通过明示、暗示、书面或口头等方式，透露、提供给不应知悉该信息的人员，使信息受领人利用内幕信息买卖证券。该行为既包括公开范围上的泄露，即将内幕信息告知不应或无权知道该信息的人员；也包括时间范围上的泄露，即在保密期届满前解密，让可以知悉或有权知悉的人员提前知悉。泄露的内容是使受领人得知可以作为证券交易依据的内幕信息的全部或主要事实，如果只是透露一点风声，不能作为受领人进行证券投资依据的，就不构成泄露行为。泄露内幕信息包括“泄密”和“再泄密”两种行为方式。其中，“泄密”是指第一类内幕人员直接将其掌握的内幕信息泄露给第二类内幕人员；“再泄密”，是指第二类内幕人员在获取内幕信息后，又将该内幕信息泄露给他人。“再泄密”行为往往在传播面广泛的内幕交易中扮演重要的角色。如美国自1934年证监会成立以来最大的“IBM收购莲花公司内幕交易案”中，涉及的24名被告中只有一名直接来源于泄密者劳伦•卡双乐，最远的被告离劳伦相隔6层之远。之所以将泄露内幕信息作为犯罪处理，原因在于与直接买卖证券相比，虽然泄露者本人不一定有直接的证券买卖行为，但通过为他人提供内幕信息，间接地参与了证券交易，而且泄露内幕信息的行为对证券市场、投资者及发行人所造成的损害，往往更为严重。因为，内幕信息的知悉人员一般人数较少，财力有限，买卖证券数量不会太大；而泄露内幕信息则可能在受领人之间辗转告知，使得参与证券买卖的人数和交易量剧增，从而引起严重后果。
如前面所谈到的，非内幕人员获取内幕信息的手段包括积极地主动获知和消极地被动接受，因此，有的学者提出，对于主动积极获取内幕信息的非内幕人员，负有不得利用该信息并保密的义务，泄露内幕信息按本罪处理；对于消极的内幕信息获取者，不存在着承担保密义务的问题，因而不应当认定为本罪。（8）笔者认为，不管非内幕人员是积极还是消极地获取内幕信息，其泄密行为均构成本罪。首先，从承担保密义务的责任来看，并不以行为人获取内幕信息的方式是积极的或消极的为划分手段。不应知悉内幕信息的人员从获取内幕信息的那一刻起就应承担保密的义务，因为不管其获取内幕信息的途径怎样，最终的结果是得知了内幕信息的内容。其次，从泄露内幕信息引起严重后果的因果关系来看，直接原因在于行为人的泄密，如果没有行为人的泄密行为，就没有其后一系列的严重后果。最后，从行为人的主观故意来看，虽然行为人并非积极、主动地获取内幕信息，但是其在明知是内幕信息之后，而故意泄露给他人，主观恶意程度与其他泄露者并无不同。因此，行为人得知内幕信息的方式是积极或是消极与否，并影响行为人构成泄露内幕信息罪。
（3）建议他人
“建议”行为是指行为人在其获知的内幕信息的基础上建议他人进行证券交易的行为，如提出交易时机、交易证券种类、交易证券的价位、交易量的大小等，他人根据其建议进行了相关证券的买入或卖出。从建议行为的行为特征来看，首先，区别于正当的证券交易咨询或推荐意见，虽然两者的行为要素都包括对证券市场的发展、变化的态势尤其是证券市场价格的走势进行判断、评论、对比、分析以及做出预言性的估价，但建议行为利用的是其掌握的未公开的内幕信息，而后者运用的是公开的信息和资料；其次，建议行为是一种纵使或促使他人进行相关证券交易的行为，被建议者或者根本没有交易证券的意图，或者没有交易该种证券的意图，或者在交易量和交易价格上不确定，行为人的建议起到鼓励、推动和指导的作用；最后，从建议行为导致的结果来看，是借他人之手进行证券交易的行为（当然，不排除建议者自己也交易行为），扩大了利用内幕信息进行证券交易的范围，对证券市场造成更加严重的破坏。
虽然学者们在建议的行为特征上达到了共识，但对于建议的内容是否要求将内幕信息的具体内容告知被建议者，却有不同的主张。如有的学者认为，建议的内容应包括内幕信息的内容。（9）有的学者则持否定意见，认为相当一部分内幕人员为规避法律，不是将内幕信息直接告诉其亲友，而是仅仅对其亲友所进行的证券交易行为提出倾向性意见，由于行为人职务或地位的特殊性，使得行为人根本无须说明其提出这一建议的理由，其亲友也是心领神会。（10）笔者赞成后一种观点。首先，知情人员利用已知的内幕信息，建议他人交易证券的行为落脚点不在于是否告诉被建议人内幕信息的具体内容，而在于行为人确实利用了内幕信息，而被建议人也确实按照其建议进入了证券交易领域，买入或卖出该证券，这样就构成了一个完整意义上的内幕交易行为。其次，从司法实践方面看，有些专业性较强的内幕信息对证券市场的影响往往需要一个认知的过程，被建议人即使得知内幕信息的具体内容，一时也很难做出判断。行为人常常是直接做出如何买入或卖出的明示或暗示的建议。因此，对于此类虽然没有明确告知内幕信息具体内容，但实质却与告知信息具体内容产生的结果无异的行为也应认定为内幕交易。
（4）短线交易
短线交易是一种推定的利用内幕信息在特定时期内进行证券交易的行为。其时间限制通常规定为6个月，这是由证券市场的信息消化能力和交易规律决定的，也与短线交易追求短期投机利益的性质有关。从各国对短线交易的规定来看，其行为特征主要包括以下三个方面。其一，构成短线交易的行为必须包括一组买进和卖出行为，即在6个月内，在两个时点上进行了两次方向相反的交易。买入和卖出两个行为缺一不可，必须同时具备。如果在法定时期内连续进行的交易方向相同，或者只有卖出或买入一个行为，均不可能构成短线交易。因此，有的学者认为，“我国的《证券法》第39条、第42条、第79条对短线交易主体范围和禁止期限等作了进一步规定。”是一种错误的理解。（13）我国《证券法》只有第42条才是对短线交易的规定，第39条和第79条规定的“不得买卖该种股票”是指行为人在法定期限内不得实施卖出或买入该种股票的任一行为，即包括对单向行为在内的交易行为的限制，并非我们这里所谈的对双向行为进行限制的短线交易。其二，短线交易的对象包括常规交易和非常规交易，前者是指以现金买卖股票的交易，后者是指以股票交换、债转股或公司合并等以换发新的股票。随着我国证券市场的发展，非常规交易方式将大量出现，因此需要突破将交易限于常规交易的传统观点，将交易面扩大到互换公司股票、可转换公司之债、公司合并并取得之股票、质押股票的出售等范围。许多国家和地区短线交易的对象不仅包括集中交易市场交易的上市公司的股票，还包括场外交易的公司股票，这也代表了对短线交易的一种立法趋势。其三，短线交易过去因行为人的主体不同而有所区别，现在则趋向于同一。如早期的美国联邦最高法院认为，股东获取内幕信息的能力没有董事、监事、经理等高级管理人员强，因此要采取不同的标准，如果行为人是公司的董事、监事、经理等高级管理人员，只要在实施证券交易卖出或买入行为的任何一端时具有董事、监事、经理等高级管理人员资格和身份，就构成短线交易行为；如果行为人是公司的大股东，则要求在实施证券交易卖出或买入行为两端都具有大股东主体身份。但目前美国通过联邦立法推翻了最高法院的解释，统一了股东和董事、监事、经理等高级管理人员的认定标准，认为他们在进行该股票的买进和卖出时获取内幕信息的机会和能力并无差异，只要在交易的一端具有该类资格和身份，就构成短线交易行为。
山东省泰安市人民政府


泰安市规范性文件备案办法

第133号

《泰安市规范性文件备案办法》已经市政府批准，现予公布，自2008年10月1日起施行。



市 长

二ＯＯ八年八月二十九日


泰安市规范性文件备案办法

第一章 总 则

第一条 为了提高规范性文件制定质量，保障规范性文件的合法有效，维护法制统一和政令畅通，根据《中华人民共和国立法法》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《山东省规章和规范性文件备案规定》等法律法规规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称规范性文件，是指市、县（市、区）人民政府及其所属工作部门和乡镇人民政府(街道办事处)在法定职权范围内，制定的涉及公民、法人或者其他组织权利、义务，反复适用并具有普遍约束力的规定、办法、实施细则、规则等文件的总称。

市、县（市、区）人民政府及其所属工作部门和乡镇人民政府(街道办事处)制定的内部工作制度、工作安排、具体事项的处理决定、人事任免决定等文件，不适用本办法。

第三条 规范性文件备案工作应坚持有件必备、有备必审、有错必纠的原则。

第四条 市、县（市、区）人民政府及其所属工作部门的法制机构（或相关科室）、乡镇人民政府(街道办事处)负责法制工作的机构，负责规范性文件的备案审查工作。

第二章 报送备案

第五条 规范性文件报送备案应遵守下列规定：

(一)乡（镇）人民政府（街道办事处）制定的规范性文件，应自印发之日起5日内向县、市、区人民政府备案；

(二)县、市、区人民政府、市人民政府所属工作部门制定的规范性文件，应自印发之日起5日内向市人民政府备案；

(三)省垂直领导的行政机关制定的规范性文件，应自印发之日起5日内报同级人民政府备案；

(四)两个或者两个以上政府工作部门联合制定的规范性文件，由主办部门自印发之日起5日内报同级人民政府备案。

报送市、县(市、区)人民政府备案的规范性文件，径送市、县(市、区)人民政府法制工作机构。

第六条 规范性文件报送备案时，应提交下列材料：

(一)备案报告1份；

(二)规范性文件正式文本及起草说明各2份，电子文本１份；

(三)涉及行政处罚、行政收费、行政许可、行政征收等内容的合法性依据；

(四)对涉及经济社会发展和人民群众切身利益的重要规范性文件，需提交调研和论证材料以及广泛听取专家、人大代表、政协委员、群众代表等意见的情况材料；

(五)规范性文件制定机关负责人集体讨论通过的会议纪要以及本机关法制机构或相关科室的合法性审查意见；

(六)政府法制工作机构要求提交的其他材料。

以上材料应装订成册，径送市、县（市、区）政府法制工作机构。

第七条 规范性文件备案的起草说明应包括下列内容：

（一）规范性文件所规范事项的基本情况；

（二）制定规范性文件的必要性、可行性；

（三）制定规范性文件所依据的法律、法规、规章和政策规定；

（四）文件所规范的主要问题以及采取的相应措施，包括制度创新等内容；

（五）其他需要说明的问题。

第八条 市、县(市、区)人民政府法制工作机构对上报备案的规范性文件应作出以下处理：

（一）报送备案的规范性文件，符合第二条第一款和第六条规定的，应予以备案登记；

（二）报送备案的规范性文件，不符合第二条第一款的，不予登记，并予以退回；不符合第六条规定之一的，暂缓办理备案登记。暂缓办理备案登记的，市、县(市、区)人民政府法制工作机构应书面通知制定机关在3日内补充备案材料。

第三章 备案审查

第九条 规范性文件备案审查应坚持下列原则：

（一）合法性原则；

（二）合理性原则；

（三）与市场经济规则相一致的原则；

（四）可操作性原则；

（五）创新性原则。

第十条 规范性文件备案审查的重点内容：

（一）行政主体。行政主体是否符合法律法规的规定；

（二）职责权限。职责权限是否符合“三定方案”的规定，与其他有关部门的职责权限是否界定清楚、明晰；

（三）制定依据。所规范事项的依据是否有效、适当；

（四）设定权限。规范性文件涉及的行政处罚、行政许可、行政强制、行政收费等事项是否超越法定权限，是否有增设项目和条件、增加管理环节、增设本部门职权或违法增加公民、法人和其他组织义务的事项；

（五）制定程序。规范性文件的制定程序是否符合有关规定，是否经过了调研、论证，是否经过了合法性审查，是否经制定机关负责人集体讨论决定；

（六）文件形式。规范性文件结构布局是否符合逻辑，语言文字是否规范、准确和严谨；

（七）制度措施。规范性文件设定的制度是否可行，是否有创新，工作措施是否有力可行；

（八）责任划分。规范性文件涉及的部门责任划分是否明确，主体责任与配合责任是否清晰；

（九）其他审查内容。

第十一条 规范性文件应当自备案登记之日起20日内审查完毕，并作出以下处理：

（一）对存在问题的规范性文件，政府法制工作机构应书面通知制定机关在限期内自行纠正；制定机关无正当理由逾期不纠正的，政府法制工作机构应责令制定机关暂缓施行该规范性文件，不予在政府网站和政府法制机构网站上进行公布，并可提请政府责令其改正或明令予以撤销；

（二）县（市、区）人民政府制定的规范性文件与市政府所属工作部门的规范性文件对同一事项的规定不一致的，由市政府法制工作机构进行协调，经协调仍不能取得一致意见的，由市政府法制工作机构提出处理意见，报市政府决定；

（三）经审查，合法有效的规范性文件，属于市政府部门制定的，由市政府法制工作机构在规范性文件印发之日起一个月内，通过市政府网站和市政府法制机构网站统一向社会公布；属于县、市、区人民政府制定的，由县、市、区人民政府法制工作机构在政府网站上统一向社会公布；属于县、市、区人民政府所属工作部门和乡镇人民政府（街道办事处）印发制定的，由县、市、区人民政府法制工作机构通过政府网站统一向社会公布。

第十二条 在政府法制工作机构备案并统一在政府网站、政府法制机构网站上公布的规范性文件文本为标准文本。

未经统一公布的规范性文件，不得作为行政管理的依据。

第四章 监督管理

第十三条 市、县(市、区)人民政府应将规范性文件备案审查纳入依法行政工作的考核内容，以促进备案工作制度化、规范化。

第十四条 市、县（市、区）人民政府及其所属工作部门和乡镇人民政府（街道办事处）制定出台的规范性文件原则上自印发之日起30日后施行。涉及特殊管理事项或应急管理事项确需立即施行的，应在规范性文件印发之日前，征求备案审查机构的意见。

第十五条 未按规定时间报送备案审查的规范性文件，不予在政府网站和政府法制机构网站上统一公布。

第十六条 公民、法人和其他组织认为规范性文件与国家法律、法规、规章或上级政策相抵触或明显损害行政管理相对人合法权益的，可以向制定机关或备案审查机构提出审查建议。

制定机关或备案审查机构应当自收到审查建议之日起15日内作出处理，并反馈处理结果。

第十七条 市、县（市、区）人民政府各部门应于每年6月底和12月底前，将上半年和下半年本部门制定发布的规范性文件以及其他所有文件目录，报送市、县（市、区）人民政府法制工作机构备案。
经审查，发现属于备案范围而未报备的文件，政府法制工作机构应责令制定机关限期报备；逾期仍不报备的，给予通报批评。

第十八条 市、县(市、区)人民政府法制工作机构应加强对下一级政府和同级政府部门规范性文件备案情况的检查，督促其完善落实备案制度，并对规范性文件备案检查情况进行通报。

第十九条 违反规范性文件制定程序，不按时报送规范性文件备案，不履行备案审查职责，不执行备案审查决定的，由政府法制工作机构责令限期改正；逾期仍不改正的，给予通报批评，并建议有关部门追究责任人员的行政责任。

第五章 附 则

第二十条 本办法由泰安市人民政府法制办公室负责解释。

第二十一条 本办法自2008年10月1日起施行。