对人口和计划生育村务公开民主管理的法律思考

作者姓名：杨兆彦 山东省枣庄市人口计生委法规信访科
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摘要：推进村务公开，实行民主管理，对于完善村民自治制度，保障村民的知情权、参与权、监督权，促进基层民主政治建设，构建社会主义和谐社会，都具有重要的实践意义。而人口和计划生育又是与广大人民群众密切相关的一项工作，也是村务公开民主管理中的一个重要内容，本文试图将大的村务公开民主管理中的人口和计划生育工作单独分离出来加以考量，从法律角度分析其意义、内容及实践中出现的新问题，并对其形成原因、解决对策、制度完善等进行初步探讨，以期更多有识之士能够见仁见智，对于现实工作有所裨益。
关键词：法治意义;法律依据;存在问题;成因分析;解决对策;立法构想。
一、人口和计划生育村务公开民主管理的法治意义
《人民日报》曾刊载消息称，山东枣庄市市中区建立“干部问事、群众说事、集中议事、及时办事、定期评事”相结合的村民说事制度，丰富完善了村务公开民主管理内容。这种问事于民、集思广益的做法值得称道。①那么什么是村务公开民主管理呢？
笔者认为，村务公开民主管理应该是指村民自治组织将法律规定或者经法定程序议定的关乎村民切身利益的重大村务事项按照规定的程序和形式，及时予以公布，并接受村民监督的民主管理制度。而人口和计划生育事关千家万户，无论是从法律规定来看，还是从现实工作来看，无疑都是村务公开民主管理的重要内容。
发扬社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，是我们始终不渝的梦想。通过推进人口和计划生育村务公开，进行民主管理，实现村民的知情权、选择权、决策权、参与权、监督权，打破暗箱，将人口和计划生育的奖励、惩罚等问题暴露于阳光之下，百利而无一害。这项民主工程，使得干部清白，群众明白，关系和谐。通过民主决策、民主监督、民主管理，实现村民的自我教育、自我管理、自我服务，必将激发其积极性、主动性和创造性，使人口和计划生育工作更上一个台阶，也能够从整体上推动社会主义新农村建设，促进基层民主，防止“一言堂”，加强党风廉政建设，维护社会稳定，加快建设社会主义法治国家的步伐。
二、人口和计划生育村务公开民主管理的法律依据及内容
目前人口和计划生育村务公开民主管理的法律依据主要有四部分，一是《中华人民共和国宪法》，其中规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业， 管理社会事务”。上述规定可以视为村务公开民主管理的宪法渊源。二是《中华人民共和国村民委员会组织法》，其中第二十二条第一款规定“村民委员会实行村务公开制度”，第二款规定“村民委员会应当及时公布下列事项，其中涉及财务的事项至少每六个月公布一次，接受村民的监督”，第二款中的第二项就是“国家计划生育政策的落实方案”。这是目前有关人口和计划生育村务公开民主管理直接规定方面最高层次的法律依据。三是中央办公厅和国务院办公厅的文件，有些人认为这些文件属于“法规性文件”，其实并不是严格意义上的法规，只能归入“政策”一类。四是散见于地方性法规及规章、政策中的相关规定。
对于人口和计划生育村务公开民主管理，目前大部分省（自治区、直辖市）是以地方性法规（自治条例或单行条例）及地方政府规章和规范性文件的方式作出明确规定的。以山东省为例，有两部地方性法规对于人口和计划生育村务公开民主管理作出了明确规定，一个是《山东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》（2001年1月1日起生效），另一个是《山东省村务公开条例》（2006年6月1日起生效）。前者在第二十四条第一款第三项中规定应当公布下列事项：生育计划生育落实情况和学龄儿童的入学情况。后者在第八条第一款第三项中规定下列社会发展事项应当公开：符合法定生育条件的育龄妇女名单、批准胎次、计划生育家庭奖励扶助、违法生育社会抚养费的征收等计划生育工作应当公开的内容。
对于人口和计划生育村务公开民主管理涉及的具体内容，山东省是以规范性文件形式作出明确规定的，主要包括以下几个方面：
（一）本村新婚及领取《计划生育服务手册》夫妇名单；
（二）申请《生育证》的夫妇名单及其法定再生育条件；
（三）落实避孕节育措施人员名单；
（四）申领《流动人口婚育证明》人员名单；
（五）申领《独生子女父母光荣证》夫妇名单及独生子女父母奖励费兑现情况；
（六）享受农村部分计划生育家庭奖励扶助人员名单及情况；
（七）终生只要一个女孩奖励、独生子女意外伤残死亡救助、独生子女父母伤残死亡救助、节育手术并发症补助等享受计划生育奖励、优惠、优先、扶持、救助人员名单和情况；
（八）违法生育夫妇及社会抚养费征收情况，党员干部违法生育及处理情况；
（九）计划生育合同履行和违约金收支情况；
（十）本村计生工作人员的报酬情况；
（十一）其他需要公开的事项。经1/10 以上村民或者1/5 以上村民代表联名要求公开的事项，以及村计生工作人员任免、公开内容的补充等事项。
除以上公开内容外，村民委员会还应当及时、全面宣传人口和计划生育法律、法规和政策，教育和推动村民履行法定义务，维护村民的合法权益。②
三、人口和计划生育村务公开民主管理遇到的新问题
目前，人口和计划生育村务公开民主管理工作开展得成效卓然，但就实际情况来看，仍存在诸多不尽人意与薄弱之处，有些地方甚至走样变形导致出现了一些“以次充好、短斤少两”的新情况与新问题，具体表现如下：
（一）实质要件上的问题：
1、内容不全。公开内容片面不全，有的甚至把人口和计划生育村务公开等同于社会抚养费征收公开，即仅公开社会抚养费征收的有关情况。即便是在社会抚养费征收公开中，也存在只公开以往年度征收情况而不公开近一两年度的现象，避重就轻，使群众看得一头雾水。
2、偏注结果。对于人口和计划生育重大项目不公开或者少公开具体决策过程，仅公开事后结果。使得村民对于人口和计划生育重大事项的立项、资金支出等事项的合理性和真实性难以作出准确判断，也影响决策的合法性、科学性、合理性。
3、弄虚作假。计划生育合同违约金收取之后，挪作他用，巧立名目，挥霍浪费，建立帐外帐、帐中帐，比如公款旅游变成学习考察，请客吃喝改为人口和计划生育困难户救助，公款私用化为其他支出，凡此种种，不胜枚举，打马虎眼，放烟幕弹，变戏法般地将非法行为合法化。
4、追求政绩。将人口和计划生育村务公开民主管理当作捞取政治资本的手段之一，采取行政命令一刀切的方式，使得村务公开栏“忽如一夜春风来，千树万树梨花开”，而缺少村民的真正理解和参与。还有的甚至只在上级检查的时候临时才用红纸将一些敏感内容公之于众，检查过后，就将红纸撕掉。
（二）形式要件上的问题：
1、载体单一。目前公开形式大部分仅限于以设立公开栏的方式出现，简陋粗糙，缺乏村民会议和明白纸的形式，公开阵地建设较差。有的对公开栏任意改变用途，甚至变成了广告栏。
2、公而不开。有的公开栏虽然制作精良，但却只放在村委会院内的某个角落里，公而不开，变成了花架子，个别村的公开栏甚至在村委会的会议室内睡大觉，“秘密”公开。
3、简而不明。有的公开程序过于简单，敷衍了事，形同摆设，村民对人口和计划生育村务情况知之甚少，或者压根无从知晓。
4、缺乏维护。许多公开栏缺乏日常维护，风吹日晒雨淋，年久失修，甚至出现人为损坏现象，难以真正有效发挥作用。
（三）程序要件上的问题：
1、霸道公开。公开程序不透明规范，带有浓重的家长制色彩，公不公开，全凭己意，公开什么，何时公开，没有征求村民代表的意见，公开的随意性往往让村民先是失望，后是绝望。
2、一曝十寒。公开制度不够持久，公开时间间隔不一，有的太长，导致有些问题时过境迁，化为糊涂帐，而另有一些事情则因成为既定事实而无法更改，或者更改要付出极大的代价而不划算，正所谓“木已成舟、覆水难收”。
3、急功近利。平时不开展经常性工作，一遇检查就临时抱佛脚，大干一气，补材料、整档案，甚至造假，正所谓“临上轿扎耳眼”。而检查过后，又风平浪静恢复常态。
4、缺乏反馈。公开后没有及时听取村民意见，既不主动收集村民的意见和建议，又不及时对村民提出的疑问作出合理解释，或者乱解释一气而不让村民“插言”、“多嘴”，认为只要公开就一了百了，为公开而公开，舍本逐末。
四、人口和计划生育村务公开民主管理新问题的成因分析
纵观上述种种问题，结合有关理论与现实情况，笔者认为，造成问题的基本原因可以概括如下：
（一）认识偏差。一是一些村干部不敢公开，因心中有鬼而担心家丑外扬，引起群众上访，招来上级批评。二是一些村干部不愿公开，多一事不如少一事，认为公开是作茧自缚，自讨苦吃，缺乏主动性。三是一些村干部不会公开，囿于自身素质等原因，对人口和计划生育村务公开民主管理工作犹如老虎啃天，无从下口。四是一些群众片面认为，只要自己不违法生育，人口和计划生育村务公开民主管理与已无关，只是雨过地皮湿的表面文章，无济于事。五是一些群众淳朴本分，缺乏民主诉求，小农意识强烈，不愿出头。
（二）指导不足。一是上级对人口和计划生育村务公开民主管理工作指导不深入、不到位，对于公开后如何进一步开展民主决策、民主管理、民主监督等一系列工作，如何使人口和计划生育村务经常公开、全面公开、真正公开，缺乏有针对性的指导措施。二是一些地方对人口和计划生育村务公开民主管理工作有要求无督促，虎头蛇尾，雷声大雨点小，或者有督促检查但力度不够，不动真格，最终变成了你好我好大家好，一团和气架空制度。
青海省人大常委会


西宁市城市园林绿化管理条例

（1995年7月12日西宁市第十一届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过 1995年9月22日青海省第八届人民代表大会常务委员会第二十次会议批准 2002年8月30日西宁市第十三届人民代表大会常务委员会第四次会议修订 2002年12月3日青海省第九届人民代表大会常务委员会第三十三次会议批准修订）



第一章 总则

第一条 为促进城市绿化事业的发展，改善和保护生态环境，创建生态园林城市，根据《中华人民共和国森林法》、《城市绿化条例》等有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本条例。

第二条 本条例适用于本市城市规划区内的园林绿地规划、建设、保护和管理活动。

第三条 本条例所称城市园林绿化，是指在市区、近郊区以及城市建设和发展需要实行规划控制的区域内植树、种草、栽花、育苗，兴建和保护管理各类绿地及其设施，营建风景名胜区等绿化环境活动。

本条例所称城市园林绿地，是指公共绿地、居住区绿地、单位附属绿地、街道绿地、生产绿地、防护绿地、风景林地。

第四条 市人民政府园林绿化行政主管部门对本行政区域内的园林绿化实施监督管理。

区、县人民政府负责本行政区域内的园林绿化建设、保护和管理工作。

第五条 各级人民政府应当把城市园林绿化建设纳入国民经济和社会发展计划，不断增加城市绿化经费的投入，保证城市绿化工作的需要。

各级人民政府鼓励和提倡自然人、法人和其他组织投资或赞助兴建城市园林绿地，兴办苗圃、花圃、草圃，积极开展认建、认养、认管绿地活动，引导和组织兴建纪念林、种植纪念树。

第六条 各级人民政府应当组织有关部门加强城市绿化的科学研究，推广先进适用技术，提高城市绿化的科学技术和艺术水平。

第七条 各级人民政府应当大力开展宣传教育活动，增强全社会保护和建设生态环境的意识。

第八条 公民、法人和其他组织应当依法履行城市园林绿化义务。

第九条 市、区（县）人民政府对在城市园林绿化工作中成绩显著的单位和个人，应当给予表彰和奖励。

第二章 规划和建设

第十条 市人民政府应当组织规划行政主管部门和园林绿化行政主管部门等共同编制城市绿地系统规划，并纳入城市总体规划。

第十一条 城市园林绿地系统规划应当合理布局，根据城市发展需要，合理安排同城市规模相适应的园林绿化用地面积。

城市园林绿地系统规划建设指标应当达到如下标准：城市建成区绿化覆盖率不得低于35％，绿地率不得低于30％，人均公共绿地面积不得低于8平方米。

第十二条 城市园林绿地系统规划主要包括以下内容：

（一）绿化发展目标、城市人均公共绿地面积、绿化覆盖率和绿地率等规划指标；

（二）防护绿地、大型公共绿地等的绿线；

（三）各类绿地规模和布局；

（四）绿化用地定额指标和分期建设规划；

（五）植物种植计划。

经批准的城市园林绿地系统规划和城市绿线应向社会公布，接受公众的监督。

第十三条 在城市规划区内新建、改建、扩建的建设项目实行划定绿线管理制度，明确划定各类绿地范围控制线。

凡改变绿线申报规划建设项目的，必须经市园林绿化行政主管部门严格审查，并加盖绿地系统规划审批专用章，方可办理规划（施工）许可手续。

第十四条 新建、改建、扩建工程项目，建设单位经办理建设用地征用手续后，按城市规划行政主管部门批准的用地规划许可证的要求，到市、区（县）园林绿化行政主管部门审验其附属绿化工程规划方案。

市、区（县）园林绿化行政主管部门应在7个工作日内对建设单位提交的有关图纸及相关资料进行审核，经审核合格的，方可办理建设许可证。

第十五条 新建、改建、扩建的建设项目绿化用地面积占建设用地总面积的比例，必须达到下列标准：

（一）公园的绿地面积不低于其陆地面积的70％；单位附属绿地的植物种植面积不低于其绿化用地面积的80％；

（二）居住区不低于35％，其中公共绿地面积按居住区人均1.5平方米建设；

（三）城市主干道不低于25％，次干道不低于20％；

（四）工业企业、交通枢纽、仓储、商业中心等不低于30％；

（五）产生有害气体及污染的工厂不低于45％，并按国家标准营造防护林；

（六）机关、团体、学校、医院、休（疗）养院（所）、科研单位、公共文化设施以及驻军（警）部队等单位不低于40％；

旧城区连片开发项目，比例可以降低5％；零星改造项目，比例可以降低10％。

城市中心区等需要特别控制的区域的绿化控制指标，由市规划建设行政主管部门和市园林绿化行政主管部门根据实际情况规定。

第十六条 个别建设工程绿化用地面积达不到第十五条规定的标准，又确需进行建设的，经市城市规划主管部门审核，报市人民政府批准，并按建设项目所处地域和所缺绿化用地面积缴纳绿化补偿费，由园林绿化行政主管部门按照城市规划统一进行绿化建设。

第十七条 建设项目的配套绿化工程费用，应列入该建设项目总投资。

建设项目的绿化工程建设，应与建设项目主体工程同时规划、同时设计。

新建城市绿地，应设绿化专用供水设施。

第十八条 建设项目绿化工程完成的时间，不得晚于主体工程完工后的第二个年度绿化季度。

第十九条 城市园林绿化工程的设计和施工，应当委托持有相应资格证书的设计、施工单位承担。

城市园林绿化建设工程的规划设计方案按下列规定审批：

（一）市、区（县）属城市大型公共绿地、风景林地的规划设计方案，由市、区（县）园林绿化行政主管部门主持审查，报同级人民政府审批；

（二）公共绿地、居住区绿地、风景林地和干道绿化带等园林绿化系统规划设计方案，由市园林绿化行政主管部门审批；

（三）新建、改建居住区和大型公共建筑等建设项目的园林绿地系统规划设计方案，市园林绿化行政主管部门应当参加审查。

建设单位必须按照批准的城市园林绿地系统规划、设计方案进行施工，规划、设计方案确需改变时，须经原批准机关审批。

第二十条 城市园林绿化工程的设计，应当突出生态效益、地方特色和民族风格。

城市园林绿地的建设，应当坚持因地制宜，以植物造景和种植树木为主，选用适宜本地生长的树木、花草。

第二十一条 城市园林绿化工程的设计、施工、监理，依照有关法律、法规的规定执行。绿化工程竣工后，经验收合格，方可交付使用。

第二十二条 绿化工程必须按技术规程施工，提高栽植质量，树木和花草的成活率均应达到85％以上。

第二十三条 城市新建、改建和扩建电力、通信、市政等公用设施工程项目，应当有利于保护城市绿化成果和正常养护管理。

第二十四条 生产绿地应当适应城市园林绿化建设的需要，其面积不得低于城市建成区总面积的2％。

第三章 管理和保护

第二十五条 城市园林绿化实行城市园林绿化专业组织和所有权单位相结合的管理制度。

（一）公共绿地、风景林地、街道绿地，由所有权单位和城市园林绿化专业组织管理；

（二）各单位管界内的园林绿地和单位自建的公园、附属绿地，由该单位按照国家有关规定管理；

（三）居住区绿地由居住区管理单位或街道办事处管理；

（四）生产绿地由经营单位管理；

（五）沿街的单位和个人有保护门前绿地的义务。

城市园林绿化行政主管部门负责对各管理责任单位和个人的园林绿地保护和管理实施监督检查。

第二十六条 树木所有权按《中华人民共和国森林法》的规定确认。

第二十七条 任何单位和个人不得擅自占用城市园林绿地。因建设或者其他特殊需要占用城市园林绿地的，必须经市、区（县）园林绿化行政主管部门批准后，并按所占用绿地面积和绿化植物的价值缴纳绿化补偿费。

第二十八条 因建设需要临时占用城市绿地的，须经市、区（县）园林绿化行政主管部门批准。工程竣工后，由建设单位负责恢复原貌；未在规定期限恢复原貌的，由园林绿化行政主管部门组织恢复绿地，其费用由建设单位承担。

第二十九条 任何单位和个人不得损毁城市树木花草和绿化设施。

因建设或其他特殊需要迁移树木、绿篱或拆除花坛、花带、草坪的，由区、县园林绿化行政主管部门审查后，报市城市园林绿化行政主管部门审批。

迁移树木、绿篱或拆除花坛、花带、草坪的所需费用由申请者承担，并向树木权属者按有关规定缴纳树木及设施补偿费。

第三十条 树冠影响架空线路时，由线路管理单位通知树木管理单位负责修剪，修剪费用由线路管理单位承担。

因管线发生突发性事故或因不可抗力致使树木倾倒危及管线、交通、建筑设施安全的，有关单位可先行处理，并在3日内向区、县园林绿化行政主管部门报告。

因交通肇事损坏绿化设施和树木花草的，由肇事者按损坏价值向绿地管理单位缴纳赔偿费。

第三十一条 园林绿化行政主管部门应当按有关规定严格保护和管理古树名木、稀有树种和具有纪念意义的树木，建立古树名木的档案和标志，并指定单位或人员养护管理。禁止随意修剪、迁移和砍伐。

第三十二条 任何单位和个人不得擅自在城市园林绿地内设置与绿化无关的设施。

严格控制在城市公共绿地、防护绿地、风景林地内举办文体、展览等活动。确需举办的，须向当地园林绿地管理单位提出申请，经市、区（县）园林绿化行政主管部门同意后，在指定地点从事活动。

前款所列区域内不得新建餐饮服务经营等设施。已建成的，应当鉴订管护协议，明确责任，加强绿地管理。

第三十三条 在城市园林绿地内禁止下列行为：

（一）损害花草树木，在树上钉钉挂牌、拴绳挂物、张贴广告标语，攀折树枝、刻剥树皮、倚树搭棚、采摘花果、践踏草坪、损坏花坛、绿篱；

（二）停放机动车辆和私自设立广告牌；

（三）堆放杂物、倾倒垃圾、排放污水、取土、挖沙、采石、放牧、打猎；

（四）燃放鞭炮、焚烧物品、挖坑垒灶；

（五）其他违反法律、法规的规定损毁城市园林绿地及其设施的行为。

第三十四条 城市绿地管理单位，应当建立健全管理保护制度，精心养护园林植物，维护园林建筑设施，保持树木花草繁茂，设施安全完好。

第四章 法律责任

第三十五条 违反本条例规定，擅自改变各类绿地范围控制线进行建设的，由园林绿化行政主管部门责令限期改正，并可处以所缺绿地面积绿化补偿费1～3倍的罚款。

第三十六条 违反本条例第十八条规定的，由市、区（县）园林绿化行政主管部门责令限期完成；逾期未完成的，可处以建设项目绿化工程投资1％～3％的罚款。

第三十七条 违反本条例第十九条规定的，由市、区（县）园林绿化行政主管部门责令停止施工、限期改正或采取其他补救措施，并可按园林绿化建设项目投资的1％～3％，对建设单位和设计、施工单位同处罚款。

第三十八条 违反本条例第二十七条规定，擅自占用城市绿地的，由园林绿化行政主管部门责令限期迁出，恢复原状，造成损失的，依法承担赔偿责任。

临时占用城市绿地造成相关设施损毁的，占用者应当依法承担赔偿责任。

第三十九条 违反本条例规定，擅自砍伐树木的，由园林绿化行政主管部门责令补栽3～5倍的树木，可以处以树木价值3～5倍的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十条 损伤、砍伐古树名木的，由园林绿化行政主管部门责令停止侵害，赔偿损失，并处以损失价值5～10倍的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十一条 违反本条例第三十二条第一、三款规定的，由区、县园林绿化行政主管部门责令立即迁出，并处以200元～1000元的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。

违反本条例第三十二条第二款规定，不在指定地点从事活动的，责令限期迁出；林木、绿地造成损失的，依法承担赔偿责任，并处以损失价值3～5倍的罚款。

第四十二条 违反本条例第三十三条规定的，由市、区（县）园林绿化行政管理部门责令赔偿损失，并处以20元～200元的罚款。

第四十三条 拒绝、阻碍园林绿化行政执法人员依法执行公务的，由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定给予处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十四条 园林绿化行政主管部门和城市绿地管理单位的工作人员，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上一级行政主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五章 附则

第四十五条 本条例规定的各类补偿费和赔偿费的收取标准，除法律法规规定外，由西宁市人民政府报请省人民政府批准后执行。

收取的各类补偿费和赔偿费一律上缴同级财政，列入城市绿化资金，专款专用，不得挪用。

第四十六条 本条例应用中的具体问题由西宁市人民政府负责解释。

第四十七条 本条例自2003年2月1日起施行。