某些地方的乡镇机构改革缘何能“游戏”国务院

　　　　　　　　　　　　　杨涛


“从表面上看，乡镇机构是减少了，但精简的目标并没有达到，财政开支也并未减少”。国务院发展研究中心农村部组织研究室主任赵树凯表示，有些地方，改革没有任何真动作，基本上是文字游戏，精简工作都落实在给上级的汇报材料中。（《新京报》2月20日）
民间有一句俗话形象地反映一些乡镇欺下瞒上的做法，“一级一级骗，从乡骗到县，一直骗到国务院”。这句话用来形容某些地方进行的所谓乡镇机构改革，同样非常贴切。赵树凯的研究结果就表明，机构改革的目标之一就是减少财政开支，但是从现在的情况看，这个目标大打折扣，有的甚至南辕北辙。但是从他们给上级和中央的汇报材料来看，却是形势一片大好，汇报材料与现实情况是两重天，以至到中央的一些情况严重失真，给宏观决策带来巨大危害。某些地方就是这样用文字“游戏”了国务院。
乡镇的机构改革，是由中央定下总体思路，但具体方案则是由乡一级政府拿出，他们端盘子，如同一部电影的制作一样，他们是总策划；而县一级政府则是认可有关方案，定下盘子，是这部电影的导演；更上一级政府则是监督和审查方案的可行与合法，他们是批准电影上市的审查人；而乡镇辖区的群众，则是这部电影的观众，电影的好坏是由他们来品尝。
然而，某些县乡政府为何敢于在乡镇的机构改革弄虚作假，欺骗上级，的确，这里面包涵许多复杂的原因。如赵树凯所说，他们希望“社会稳定”，避免增加一支乡镇干部上访队伍；他们希望保留对口部门，以便能多争取上级的专项资金、项目；同时乡镇本身的扩张冲动强烈，编制约束力极其有限。因此，完全寄希望于县乡政府靠自觉来完成中央的机构改革意图，并不可行，加强对他们的监督是必不可少。而这些文字游戏之所以能一直“游戏”到中央，跟县乡政府的上级政府的失职与纵容也是分不开的，他们与这些县乡政府离得近，能较快和较准确地获取信息，更为重要的是他们负有监督中央机构改革意图贯彻的职责，他们不能不负责任地将这些虚假材料呈报上去。然而，事实上，也许是同样基于维护“社会稳定”的考虑，也许是任务重、时间紧，他们也要体现自己的政绩，于是，睁一只眼、闭一只眼将这些虚假材料原封不动地上报了。
电影审查人失职了，导致伪劣电影上市，这是第一道防线失守，但如果这部电影是要面对市场和观众的话，而不像某市委副书记的女儿作主角的电影可以由政府职能部门强行推销给观众的话，那么观众是二道牢固的防线，观众的眼睛是雪亮的，观众可以用脚投票，让伪劣电影自动出局。可惜，作为乡镇的机构改革的观众??乡镇辖区的群众却没有这个权利，他们不能决定乡镇政府的预算，也无权决定乡镇的人员编制，甚至于他们对乡镇政府在机构改革中的弄虚作假的行为的控告、投诉的渠道都不通畅。换句话说，就是县乡政府出台的是一部政治电影片，他们不需要市场和观众来说话，这部片子是给中央的献礼，当然他们可以当着群众的面来弄虚作假了。
因此，对于制止“游戏”国务院这类事件的发生，我开出的第一个药方便是要强化民众权利的制约，要让县乡的人大来决定乡镇政府的预算、人员编制，必要时还应采取直接民主的方式，让乡镇辖区的群众投票决定；其次，是要严肃追究那些敢于弄虚作假的县乡政府负责人以及失职的上级政府负责人的责任；最后，中央对于乡镇的机构改革要加强调研，重新评估已进行的改革的实效，根据各地的不同情况，再制定因地制宜的政策、措施，一步一个脚印积极稳妥地继续推进乡镇的机构改革。

江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士 　　邮编：３４１０００ 　　
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福建省政府


福建省人民政府关于贯彻执行《福建省权力机关、行政机关规范性文件管理办法》的若干规定
福建省政府



第一条 为贯彻执行《福建省权力机关、行政机关规范性文件管理办法》（以下简称《办法》），加强对行政机关规范性文件的监督管理，维护国家法制的统一，制定本规定。
第二条 行政机关制定、修订、废止规范性文件（以下简称规范性文件）均应遵守《办法》和本规定。
行政机关的内部管理规范、人事任免决定和对具体事项所作的行政处理决定，不适用《办法》和本规定。
第三条 下列行政机关有权制定规范性文件：
（一）各级人民政府；
（二）县级以上（含县级，下同）人民政府所属工作部门；
（三）各地区行政公署及其所属工作部门；
（四）城市街道办事处。
行政机关的内设机构，无权以自已的名义制定、颁发规范性文件。
第四条 制定规范性文件必须具备下列条件之一：
（一）法律、法规明确授权制定的；
（二）为保证法律、法规、规章的贯彻实施，在不与法律、法规、规章相抵触的前提下，就某些条文做细化规定。
第五条 制定规范性文件必须遵守以下原则：
（一）规范的内容属本机关职权范围内的；
（二）规定本机关的权利和相对人的义务（如，行政许可、确认、集资、收费、行政处罚以及专卖、专营、定点服务等），都必须有法律、法规、规章依据。没有法律、法规、规章依据，禁止为本机关设定权利、对相对人追加义务；
（三）规范的内容不得与法律、法规、规章以及权力机关和上级行政机关的规范性文件相抵触；
（四）规范的内容与其他行政机关职权有交叉的，应征求有关行政机关的意见；

（五）符合法定程序及规范化要求。
第六条 对关系到公民、法人或者其他组织切身利益的规范性文件，应通过新闻媒介（如，公务橱窗、报纸、刊物、电台、电视台公布或者张贴布告等形式）向社会公布生效。
未向社会公布的规范性文件，对相对人没有约束力。
第七条 规范性文件必须按《办法》第五条、第六条的规定报送备案。
报送备案的规范性文件必须随附起草说明和备案报告。起草说明应包括以下内容：

（一）制定规范性文件的必要性和可行性；
（二）所引用的法律、法规、规章以及规范性文件的名称、条款；
（三）被征求意见机关的主要反馈意见；
（四）对重点条文的说明。
备案报告应包括以下内容：
（一）规范性文件的名称和发布文号；
（二）规范性文件的批准、公布、生效日期及公布形式；
（三）报送备案的规范性文件和起草说明的份数。
报送备案的材料，可迳寄负责规范性文件的备案、审查管理机构。
第八条 报送或者受理规范性文件备案，均应登记。
（一）报送机关登记的内容包括：
1、规范性文件的名称发布文号以及备案报告的文号；
2、规范性文件批准的方式，签发人姓名；
3、规范性文件的批准、公布及生效日期；
4、规范性文件的公布形式；
5、寄发备案材料的日期、份数以及邮件编号；
6、承办人签名；
7、其他需要登记的内容。
（二）受理机构登记的内容包括：
1、规范性文件的名称和发布文号及备案报告的文号；
2、制定机关的名称；
3、规范性文件的批准、公布及生效日期；
4、规范性文件的公布形式；
5、收到备案材料的日期、份数以及邮件编号；
6、被查询、征求意见机关的名称；
7、查询、征求意见的内容及答复期限；
8、答复时间及答复的内容；
9、对报送备案的规范性文件的审查结论；
10、审查处理决定的方式、批准人姓名、批准日期；
11、报送备案机关对处理决定的反馈意见；
12、承办人签名；
13、其他需要登记的内容。
第九条 行政机关应建立健全规范性文件备案管理的具体工作制度，保证本机关制定的规范性文件依法及时报送备案。
第十条 县级以上人民政府法制工作机构负责同级人民政府及其所属工作部门和下级人民政府制定、颁发的规范性文件的备案、审查和管理；人民政府所属工作部门法制工作机构负责本系统制定、颁发的规范性文件的备案、审查和管理。
第十一条法制工作机构收到报送备案的规范性文件和其他备案材料应及时进行审查，审查内容：
（一）备案材料的完整性和规范性；
（二）是否在规定的期限内报送备案；
（三）规范性文件公布否、公布的形式是否适当；
（四）备案报告是否加盖报送机关的印章；
（五）制定规范性文件的必要性和可行性；
（六）规范的事项是否在制定机关法定职权范围内；
（七）内容是否与宪法、法律、法规、规章以及权力机关、上级行政机关的规范性文件相抵触；
（八）规定本机关的权利和相对人的义务，是否有法律、法规、规章依据，是否超越法定职权范围；
（九）是否符合法定程序；
（十）文字表达是否准确、规范。
第十二条对报送备案的材料不完整、不规范或者备案报告未加盖报送机关印章的，应通知报送机关限期补齐；规范性文件不符合法定程序或者文字表达不准确、不规范的，应通知制定机关限期自行纠正；规范性文件未依法公布或者不依法按时报送备案的，应通知制定机关限期依法公布
或者限期报送备案。拒不公布或者拒不报送备案的，人民政府法制工作机构可通过省人民政府机关报及其他新闻媒介宣布中止执行。
第十三条法制工作机构在审查规范性文件过程中，认为需要征求其他机关意见的，应使用征求意见函，提出明确要求，规定合理的答复期限；被征求机关，应按规定的期限作出书面答复。
征求意见函应加盖征求意见机关的印章。书面答复应加盖被征求意见机关的印章。
第十四条规范性文件有下列情形之一的，应予以变更或者撤销：
（一）所定事项超出制定机关职权范围的；
（二）内容与法律、法规、规章或者权力机关、上级行政机关的规范性文件相抵触的；
（三）没有合法依据，为本机关设定权利、对相对人追加义务的；
（四）可能损害国家利益或者侵犯他人合法权益的。
第十五条对前条情形之一的，人民政府法制工作机构应通知制定机关限期自行纠正，并应通过省人民政府机关报等新闻媒介宣布中止规范性文件执行。制定机关应按时将纠正后的规范性文件抄送人民政府法制工作机构，经审核无误后，由制定机关依照本规定第六条向社会公布，重新生
效。
第十六条对逾期拒不纠正的，人民政府法制工作机构应依法办理变更或者撤销手续，变更或者撤销规范性文件，应制作变更或者撤销决定书。决定书内容包括：
（一）被变更或者撤销的规范性文件的名称和发布文号、制定机关名称；
（二）变更或者撤销的理由和依据；
（三）作出变更或者撤销决定的日期。
决定书必须加盖同级人民政府的印章。
第十七条变更或者撤销决定书送达制定机关时生效，原规范性文件被变更的内容同时失效。
省人民政府作出的变更或者撤销决定通过省人民政府机关报等新闻媒介向社会公布；县级以上人民政府作出的变更或者撤销决定，由同级新闻媒介向社会公布。
第十八条对与公民、法人或者其他组织关系密切的规范性文件，关系人有权向制定机关请求查阅，制定机关有义务为查阅人查阅规范性文件提供方便，并对有关查询作出答复；对涉及国家机密或者技术秘密、商业秘密的，制定机关应予保密。
第十九条每年第一季度前，人民法制工作机构应对本级人民政府或者本机关制定颁发的规范性文件进行清理，及时提出修订、废止意见，报领导研究决定。
符合下列情形之一的，应进行修订：
（一）根据社会发展的需要，有扩充、删减或者变更内容必要的；
（二）因有关法律、法规、规章的修订或者废止，有配合修订必要的；
（三）同一事项规定于二个以上规范性文件中，无分别存在必要的；
（四）主管机关合并或者撤销的；
（五）管理职能发生变更的。
符合下列情形之一的，应予废止：
（一）主管机关合并或者撤销，该规范性文件无保留必要的；
（二）规范的内容已被法律、法规、规章取代的；
（三）因有关法律、法规、规章的制定或者废止，使该规范性文件失去合法性的；
（四）根据社会发展，原规范的内容无存在必要的。
第二十条行政机关修订、废止规范性文件的程序及其管理办法，除另有规定外，依规范性文件的制定程序及其管理办法进行。
第二十一条 涉及到需要对省人民政府或者福州市人民政府规章进行解释的，由规章授权机关解释。对规章未授权或者对授权机关的解释有异议的，由省人民政府法制局或者福州市人民政府法制工作机构提出解释意见，报省人民政府或者福州市人民政府决定。
规范性文件的解释，比照本条规定办理。
第二十二条 各级人民政府法制工作机构每年一季度前，均应将上年规范性文件备案、审查和管理情况，按《办法》第十三条、第十四条的规定，书面报告同级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府。
县级以上人民政府和地区行政公署所属工作部门，应于每年的二月一日前，将上年度本机关规范性文件制定、修订、废止、备案情况书面报告同级人民政府或者行政公署，报告的内容包括：
（一）上年度制定、修订、废止的规范性文件的数量及其目录；
（二）报送及受理备案的规范性文件数量；
（三）制定、修订、废止规范性文件和报送、审查规范性文件工作中存在的问题及其改进措施；
（四）对备案工作的意见和建议等。
第二十三条 本规定由省人民政府法制局负责解释。
第二十四条 本规定自发布之日起施行。



1993年12月13日