媒介消费的可诉性
——简论适用《消费者权益保护法》的规定维护受众权益

宋小卫
（中国社会科学院新闻与传播研究所 北京 100026）

　　内容摘要：通过自由交易的方式，有偿获得大众媒体精神产品和传播服务的人，都应属于《消费者权益保护法》的保护对象。但大众媒体精神产品或传播服务的具体内容，一般不属于消费者权益保护法的调整范围。只有在大众媒体刊登虚假广告或大量假新闻的情况下，受众才能依据消费者权益保护法的规定，对大众传播的内容行使诉权。大众传播可能出现的其他内容违法问题，比如侵害他人的名誉权、发表有损国家利益的言论等，则不属于消费者权益保护法的调整范围，可以按照侵权行为法、行政法和刑法的规定来解决。
　　关键词：媒介消费 消费者权益保护法 受众 权益


　　通常说的消费者权益保护法有广义与狭义之分，狭义上的消费者权益保护法仅指消费者保护基本法，即1993年10月31日八届全国人大常委会第四次会议通过，1994年1月1日起施行的《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消费者权益保护法》）；广义的消费者权益保护法泛指由国家制定、颁布的具有保护消费者功能的各种法律规范。以下讨论中提到的消费者权益保护法，如无特别说明，皆为狭义的消费者权益保护法。
　　《消费者权益保护法》第2条规定：“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护。本法未作规定的，受其他有关法律、法规保护。”该法所谓生活消费，是与“生产消费”相对应的概念，据民法专家的解释，其含义“是指人们为满足个人生活需要而消费各种物质资料、精神产品，是人们生存和发展的必要条件。它首先包括吃饭、穿衣、住房以及使用日用品和交通工具等消费活动；其次包括满足人们精神文化需要的消费活动，如阅读书报杂志，看电影、电视，旅游等。”(1)
　　不言而喻，人们自费订阅、购买报刊，付费收看有线电视节目等有偿的媒介消费?行为，都属于消费者权益保护法所说的“为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务”。进而言之，所有通过自由交易的方式，有偿获得大众媒体精神产品、享用大众传播服务的人，都应该是消费者权益保护法的保护对象。消费者权益保护法所确认和保护的各项消费者权益，有偿消费媒介产品或大众传播服务的受众，也同样应当享有并得到保护。
　　但有两点应该明确：
　　第一，享用免费的公益性大众传播资源的受众，不属于消费者权益保护法意义上的消费者。请注意这里没有说“无偿”享用大众传播资源的受众，不属于消费者权益保护法意义上的消费者，而是说享用免费的公益性大众传播资源的受众，不属于消费者权益保护法意义上的消费者。因为根据消费者权益保护法的规定，所谓消费者，既可能是亲自购买商品的个人，也可能是使用和消费他人购买的商品的人；既可能是有关服务合同中接受服务的一方当事人，也可能是接受服务的非合同当事人。
　　第二，大众媒体精神产品或传播服务的具体内容，一般不属于消费者权益保护法的调整范围。对于媒介消费而言，消费者权益保护法所规定的“保障商品和服务的质量”，只限于报纸的纸张、编印技术质量或者有线电视台的信号传输质量，即不能因为（报纸）版数短缺(2)、印刷模糊、文字差错、（有线电视）图像不清晰、节目套数未达到应有的数目等问题影响受众的正常阅读或收看。但读者和观众不能以报纸和节目的内容不佳提起消费者诉讼。因为对报纸、节目内容的评价，往往因人而异，甲说不错的，乙可能觉得很糟，青年人喜欢的，老年人可能反感。即便是大家都评价很差的报道或节目，也无法按照法律的要求，对读者和观众的实际损失进行举证和证明，而只能通过受众反馈、媒介批评、媒体内部的自我调控、行政管理等途径，促其改进和解决。同时也得考虑到，如果允许受众对不合己意的大众传播内容轻易地享有否决权，势将限制乃至剥夺社会成员的表达自由，而公民的表达自由，与公民享用大众传播资源的权益一样，也是法律所保护的一种十分重要的有时甚至是更高阶位的公民权利和基本人权。
　　只有在两种情况下，受众才能依据消费者权益保护法的规定，对大众传播的内容行使诉权。一种情况是大众媒体刊登虚假广告，致使受众的合法权益受到侵害。根据《消费者权益保护法》第39条(3)的规定，受众可以向广告主要求赔偿，并且可以请求行政机关追究广告经营者和广告发布者的行政法律责任。广告经营者和广告发布者不能提供广告主的真实名称、地址的，应当向受众承担民事赔偿责任。另一种情况是有线电视台违反国家的有关规定，过量插播广告，这时有线电视用户可以根据《消费者权益保护法》第10条、第40条(4)的规定，要求违法插播广告的有线电视台承担民事责任；如果有线电视台在事先与用户签订的服务合同中，对插播广告的限度有所约定，那么，当有线电视台插播广告超出了合同约定的限度而又无意改进时，用户可以依据《合同法》第107条、111条(5)的规定，要求有线电视台承担违约责任。
　　还有一种比较特殊的情况是假新闻。有的法律学者认为，报纸上出现一两条假新闻，可以通过新闻行政管理或行业自律手段来处理，但如果一份报纸上的假新闻达到了一定的数量，就可以提起民事诉讼。不过，一份报纸同时出现大量假新闻（而不是假广告）的情况极为罕见，目前还只是一种理论上的虚拟和假设。如果现实中的确出现了这样的报纸，那么根据消费者权益保护法的规定，应该是可诉的。
　　大众传播可能出现的其他内容违法问题，比如侵害他人的名誉权、发表有损国家利益的言论等，则不属于消费者权益保护法的调整范围，可以按照侵权行为法、行政法和刑法的规定来解决。
　　一般情况下，有偿的媒介消费都会在受众和大众传播资源的提供者之间产生一定的合同关系，而消费者权益保护法也有一些关于民事合同关系的规定。但是，从传统的民事合同基础上发展起来的消费者合同，具有自己不同的特点。其一是主体的一方为个人消费者，另一方为经营者。其二是修正了传统的民法平等原则。或加重经营者的义务，或赋予消费者某种特殊权利。我们不妨来选读一个具体的案例：
报纸的实际版数与标称不符被判双倍赔偿
　武汉市民周尚万于1999年5月20日在华中师范大学附近一流动报摊购得武汉一家报社出版的第1016期《XX 时报》一份，该报右上角标有“48版，仅售1元”的醒目字样。周尚万阅后发现当期报纸仅有44版，与标称相差4个版。　　经过进一步了解他发现该报已经出现过4期这种版数短缺的现象，而非偶尔的工作失误，因此将《XX 时报》告上法庭。
　　法院一审认定：第1016期《XX时报》右上角标称48版仅售1元，但实际却为44版，确实为与内容不相符合的虚假宣传，违背了民事活动应当遵循诚实信用的基本原则，损害了消费者的合法权益。根据《消费者权益保护法》第49条的规定，报社应双倍赔偿读者报款2元，并支付原告交通费、打印费及聘请律师的费用共569．5元。
　　《XX时报》不服，向武汉市中级人民法院提出上诉。1999年12月16日，市中院认定：第1016期《XX时报》头版上宣称该期为48版，但数量短少，实为44版，该虚假宣传具有欺诈性，侵犯了消费者周尚万的合法权益。该报应当按照商品价款的一倍赔偿周尚万的损失。此案终审判决为：《XX时报》赔偿周尚万2元钱，并支付周的交通费、打印费、聘请律师费共计269．5元。(6)　　
　　在此案中，如果将周尚万与被告的关系视为一般的买卖合同关系，那么就只能要求报社折价补偿读者受到的实际损失，即至多只赔偿周尚万1元钱。因为一般民事合同的赔偿原则是等价赔偿，“给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失”(7)。但是，根据《消费者权益保护法》第49条的规定：“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍。”也就是说，在处理一方是消费者，另一方是经营者的消费者合同欺诈行为时，法律加重了经营者的义务，而更多地向消费者一方倾斜。
　　此外，根据《合同法》第130条的规定，一般的商品买卖合同只限于对实物的买卖，因此买受人只是商品买卖中购买商品的合同一方当事人，而并不包括提供服务合同中接受服务的一方当事人。消费者权益保护法所保护的消费者，则包括了提供服务合同中的接受服务者，比如有线电视的用户等。
　　值得一提的是，1993年颁布的《消费者权益保护法》，并未给出“消费者”和“生活消费”的定义。所以，能否将各种有偿的精神文化消费（包括掏钱买报和付费看电视等媒介消费）纳入该法的调整范围，在该法实施的最初几年，并没有一个明确的说法。有些地方的法院也因此对此类消费者的诉讼裁定不予受理、驳回起诉或驳回诉讼请求。(8)
　　2000年10月，中共中央十五届五中全会通过的《中共中央关于“十五”规划的建议》提出，要“完善文化产业政策，加强文化市场建设和管理，推动有关文化产业发展”，这是在我国执政党的政策性文件中首次使用“文化产业”的概念。中共中央的这一建议，后来被九届人大四次会议所采纳，正式列进了国家“十五”规划纲要，“文化产业”的概念也由此被写进国家的规范性文件。至于如何界定文化产业，哪些产业可以划在它的范畴之内，目前国内尚无一致的意见。但报纸、广播、电视等大众媒体属于文化产业的核心行业门类，似无太大的争议。也有人强调，具有产业属性的只是大众媒体可以采用市场方式运作的那一部分，如广告、印刷和发行工作等。
　　应该看到的是，我国传统的文化管理体制一向偏重于张扬文化作为思想道德教育手段和国家意识形态的属性，但却过分忽视乃至排斥了文化作为公民精神生活资源的消费产品属性。随着文化领域改革的深化，包括大众媒体在内的传统文化制度的经济基础和管理体制正在发生深刻的变化，公民文化权利的实现方式，也开始从单纯以国家行政机制为中介的“他导”方式，转向更加丰富的以市场为中介的自主选择方式。这种变化必然要求我国的文化法治建设更加主动、有效地为公民的精神文化消费权益提供支持和保障。另一方面，随着国内大众传播等文化产业市场的迅速拓展，因为有偿的媒介消费尤其是有线电视的收视质量而引发的民事纠纷日渐增多，一些地方立法部门在制定消费者权益保护法的地方性实施性法规时，开始明确地将精神消费的保障内容，包括有线电视用户的合法权益纳入消费者权益保护的地方立法调整范围。
　　例如，1997年12月海南省第一届人民代表大会常务委员会第33次会议通过的《海南省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》第2条规定：“本办法所称消费者，是指为物质、文化生活需要而购买、使用商品或者接受服务的单位和个人”
　　1999年8月广东省第九届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的 《广东省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》第19条规定：“从事有线电视、邮政、电信业、医疗卫生服务业的经营者，应当按照物价部门核定的标准收费，详列计价单位的明细项目并以清单的形式告知消费者。违反规定所收的费用，应当加倍退还消费者。因经营不善造成消费者损失的，应当赔偿消费者的实际损失。”
　　此后，2000年3月吉林省第九届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过的《吉林省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》、2000年10月浙江省九届人大常委会二十三次会议通过的《浙江省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法（修正）》、2002年年11月云南省第九届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过的《云南省消费者权益保护条例》等地方性消费者权益保护立法，都对有线电视经营者的义务有所规定。其中《浙江省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法（修正）》还要求各级人民政府及有关行政管理部门在制定有线电视等涉及消费者权益的重大政策时，应当通过召开座谈会、听证会等形式听取消费者协会和消费者代表的意见。(9)
　　这些地方性的消费者权益保护立法，将国家法律的原则性规定进一步具体化，明示了对有偿媒介消费的法律保障，也给国家今后的立法或法律修改积累了经验，准备着法例与蓝本。
　　值得注意的是，2000年10月30日，最高人民法院下发了《民事案件案由规定（试行）》，这一规定将民事案件案由划分为四部分54类300种。在第一部分合同纠纷案由中，将有线电视的收视纠纷列为服务合同纠纷的案由之一。依照民事诉讼法的规定和最高法院的司法解释，法院立案时要确定案件的案由，民事诉讼的判决书必须写明的第一项内容就是案由。案由是案件的内容提要，也是案件性质的集中体现。定准案由不仅仅是为案件选定一个名称，而且关系到如何正确适用法律和公正保护当事人的合法权益。《民事案件案由规定（试行）》在服务合同纠纷的案由里单列出有线电视收视纠纷一项，表明受理这类民事争诉的司法条件已经成熟。

注释：
* 媒介消费（Media Consumption）是大众传播学的一个常用术语，泛指人们获取和享用大众媒体精神产品或传播服务的各种活动。日常的看电视、听广播、订阅报纸等，都属于媒介消费的范畴。参与媒介消费的人，则被称为媒介消费者（Media Consumer）或受众（Audience）。
(1)王利明：“消费者的概念及消费者权益保护法的调整范围”，《政治与法律》，2002年第2期第10页。
(2)这里说的报纸版数短缺，既可能是报社的责任，如本文后面所举的周尚万诉武汉《XX时报》一案中出现的报纸实际版数与其标称不符；也可能是发行、零售环节的问题，如有些零售摊商将一份报纸拆成几份后，每份仍然以原报纸的价格出售，这样，1元钱的报纸，就能卖出原来几倍的价钱。
(3)《消费者权益保护法》第39条：“消费者因经营者利用虚假广告提供商品或者服务，其合法权益受到损害的，可以向经营者要求赔偿。广告的经营者发布虚假广告的，消费者可以请求行政主管部门予以惩处。广告的经营者不能提供经营者的真实名称、地址的，应当承担赔偿责任。”
(4)《消费者权益保护法》第10条：“消费者享有公平交易的权利。消费者在购买商品或者接受服务时，有权获得质量保障、价格合理、计量正确等公平交易条件，有权拒绝经营者的强制交易行为。”
《消费者权益保护法》第40条：“经营者提供商品或者服务有下列情形之一的，除本法另有规定外，应当依照《中华人民共和国产品质量法》和其他有关法律、法规的规定，承担民事责任：（一）商品存在缺陷的；（二）不具备商品应当具备的使用性能而出售时未作说明的；（三）不符合在商品或者其包装上注明采用的商品标准的；（四）不符合商品说明、实物样品等方式表明的质量状况的；（五）生产国家明令淘汰的商品或者销售失效、变质的商品的；（六）销售的商品数量不足的；（七）服务的内容和费用违反约定的；（八）对消费者提出的修理、重作、更换、退货、补足商品数量、退还货款和服务费用或者赔偿损失的要求，故意拖延或者无理拒绝的；（九）法律、法规规定的其他损害消费者权益的情形。”
(5)《合同法》第107条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”《合同法》第111条规定：“质量不符合约定的，应当按照当事人的约定承担违约责任。对违约责任没有约定或者约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，受损害方根据标的的性质以及损失的大小，可以合理选择要求对方承担修理、更换、重作、退货、减少价款或者报酬等违约责任。”
(6)参见苏民益：“武汉一家报社因侵权被判赔款并承担诉讼费”，1999年10月15日《检察日报》；欧阳春艳：“两律师较真两元钱官司”，2000年1月28日《长江日报》。
(7)参见《合同法》第113条第1款规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。”
(8)例如，1998年，河北省邢台市的孟宪华起诉邢台有线电视台，要求被告立即停止插播干扰正常收视的滚动字幕广告并赔偿其收视费和精神损失费。法院以从未办过这类案件，没有法律依据为由未予受理。同年，广东省深圳市的张懿到法院起诉深圳市有线电视台插播广告的行为，亦被法院裁定不予受理。（参见1999年3月5日《南方周末》第15版的报道）在1999年的贾广恩诉新乡有线电视台过量插播广告一案中，受理该案的新乡市郊区人民法院审理后认为：原告贾广恩诉被告新乡市有线电视台插播广告及流动字幕的侵权行为，不构成法律关系。最后驳回原告贾广恩的诉讼请求。（参见新乡市郊区人民法院民事判决书郊民初字第58号）
(9)《吉林省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》第10条规定：“供水、供电、 供热、邮政、电信、有线电视、保险等公用企业，应当按照本办法或者有关法律、法规的规定提供服务。”《浙江省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法（修正）》第5条规定：“各级人民政府及有关行政管理部门制定供水、供电、供气、电信、有线电视、交通、医疗等涉及消费者权益的重大政策时，应当通过召开座谈会、听证会等形式听取消费者协会和消费者代表的意见。”、第27条规定：“供水、供电、供气、邮政、电信、有线电视等公用企业、事业单位和其他依法具有独占地位的经营者，应当保证商品和服务的质量。因提供的商品和服务质量不符合国家规定的标准或者约定，造成消费者人身、财产损害的，应当承担民事责任。”《云南省消费者权益保护条例》第35条第1款规定：“从事供电、供水、供气、有线电视、邮政、电信及网络等公用事业的经营者和其他依法具有独占地位的经营者，应当按照价格行政主管部门核定的收费标准收费，保证商品和服务的质量；不得限定消费者向其指定的经营者购买商品，不得强制收取预付款，不得擅自增加收费项目（包括押金、保证金等）或者提高收费标准。”(载于2003年第12期《新闻传播》）


江苏省宿迁市人民政府办公室


市政府办公室关于印发宿迁市城市绿线管理办法的通知

宿政办发〔2009〕32号　　


宿豫区、宿城区人民政府，宿迁经­济开发区、市骆马湖示范区、苏州宿迁工业园区，市各委、办、局，市各直属单位:
　　《宿迁市城市绿线管理办法》已经­市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

宿迁市城市绿线管理办法

　　第一条 为进一步加强城市绿化的保护和管理，建立和严格实行城市绿线管理制度，切实保障城市绿地系统规划的实施，根据《中华人民共和国城市规划法》、国务院《城市绿化条例》、建设部《城市绿线管理办法》、《江­苏省城市园林绿化条例》等法律法规，并结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 本办法所称城市绿线是指城市各类绿地范围的控制线，包括已建成绿地控制线和规划预留绿地控制线。
　　第三条 本办法适用于本市城市规划区内的绿线界定及绿地系统的建设、保护和管理。
　　第四条 市城市绿化行政主管部门参与建设项目配套绿化设施的审批、验收监督检查，实施绿化“一票否决权”和绿色图章管理制度。
　　绿色图章是指城市绿化审批专用章和城市绿化合格专用章。
　　第五条 市城市绿化行政主管部门负责本市市区内城市绿线的管理工作。城市规划、建设、城管、国土等行政主管部门依照自身职能做好城市绿线管理配合工作。
　　第六条 任何单位和个人均有义务参与城市绿地保护，并服从城市绿线管理；有权利监督城市绿线保护和管理、对违反城市绿线管理的行为进行制止和检举。
　　第七条 城市绿线由市政府组织城市绿化主管部门、城市规划主管部门和国土主管部门，根据市政府批准的总体规划或专项规划，并结合现有绿地系统、风景名胜和自然地貌予以界定，经­市政府批准后实施。
　　第八条 下列区域应界定城市绿地，并划定城市绿线：
　　（一）现有和规划中的永久公园绿地、生产绿地、防护绿地、附属绿地及其他绿地（临时性绿地绿线界定由市绿化行政主管部门会同相关部门具体确定）；
　　（二）城市规划区内河流、湖泊、水塘、湿地、山体等城市景观生态控制区域；
　　（三）城市规划区内风景名胜区、散生林植被、古树名木规定的保护范围等；
　　（四）其他对城市生态和景观产生积极作用的区域。
　　第九条 经­批准的城市绿线要向社会公布，接受公众监督。
　　第十条 城市绿线分为实施线、控制线。城市绿化行政主管部门应明确绿线所在区位的坐标，并制定落实管理措施。
　　第十一条 划定为城市绿线的现有绿地，由城市绿化行政主管部门登记造册，并存档确定管理单位。
　　划定为城市绿线的规划用地，由城市绿化行政主管部门负责监督管理。建成后由城市绿化行政主管部门登记造册。
　　第十二条 城市绿线内所有绿地、植被、绿化设施等，任何单位和个人不得擅自移植、砍伐、侵占和破坏，不得改变其绿化用地性质，不得进行经­营性开发。
　　在控制线内，如因重点工程建设等特殊需要确需占用或损坏绿化设施、砍伐（移植）绿化植物，改变其用地性质的，须由市城市绿化行政主管部门办理有关审批手续。
　　第十三条 城市绿线内的土地，不得改作他用，严禁新建不符合绿化规划需求的各类建筑物、构筑物或其他设施。
　　任何部门在未经­市绿化行政主管部门许可的前提下，不得违反规定，批准在城市绿线范围内进行建设。
　　城市绿线范围内不符合规划要求的建筑物、构筑物及其它设施，应当限期迁出。
　　因规划调整和管理需要等原­因，进行树木抚育更新，大范围修剪、绿地改造、扩建的，应当经­市城市绿化行政主管部门审批后实施。
　　第十四条 城市的新建、扩建、改建工程项目，必须按绿化规划和绿化标准要求建设绿地。不得占用绿地，损坏绿化植物及其设施，改变绿化用地的性质。
　　第十五条 城市各类新建、扩建、改建工程项目，必须按照标准划出绿线，编制绿地设计方案，经­市城市绿化行政主管部门审批批准后，方可开工建设。
　　第十六条 在城市绿线范围内禁止下列行为：
　　（一） 倾倒废弃物；
　　（二） 攀折损毁植物；
　　（三） 擅自搭建临时设施或永久性建筑物、构筑物；
　　（四） 擅自排放污水、堆放杂物；
　　（五） 有损生态和景观的其它活动。
　　第十七条 城市工程建设项目绿地面积达不到规定标准的，由市城市绿化行政主管部门根据《江­苏省城市绿化管理条例》和《宿迁市城市绿地补偿的实施意见》的规定收缴异地补绿费。
　　第十八条 违反本办法第十二条、第十三条、第十四条、第十五条规定的，由市城管部门按照《中华人民共和国城市规划法》、《江­苏省城市园林绿化条例》的有关规定处罚。
　　第十九条 违反本办法第十六条规定的，由市城管部门责令改正，并依法处以罚款。
　　第二十条 对违反本办法的直接责任人员或单位负责人，可以由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第二十一条 本办法自公布之日起施行。